财政专项资金项目库的建设与管理思考

罗娟 

摘要：随着我国“十四五”高质量发展新征程的开启，财政改革不断深入，财政管理制度不断完善，为建立现代财政制度奠定了坚实的基础，但我们也应认识到，此项改革还需要进一步深化，下面就笔者近年来的工作实践，以财政专项资金项目库的建设与管理为着眼点，试着谈一下自己对当前财政专项资金项目库建设与管理的一些认识。

关键词：专项资金；项目库；管理

引言

    财政资金是指政府为实现其各种职能需要，由国家或有关部门或上级部门下拨的具有专门指定用途或者特殊用途的资金。财政资金投资于公益性项目，基础性项目为国家的社会管理、公共事业、经济发展注入了强大的动力。为了规范专项资金的管理，增强专项资金分配和使用的科学性、规范性和前瞻性，提高专项资金使用效率，财政专项资金实行项目准入制度，建立了专门的项目库实施统一管理。

一、项目库管理的概述

项目库管理指由主管部门通过组织项目申报和严格评审论证、规范审批，将符合国家法律法规规定、中央和省的决策部署和发展规划的项目，纳入各级财政资金项目库系统中进行储备，入库项目编制年度或跨年度滚动预算计划，细化至资金来源，财政事权，政策任务，项目任务、金额、项目实施单位。在编制预算过程中，主管部门从项目库中选取具体项目纳入年度预算后，实行项目库管理的财政专项资金可直接下达预算明细计划，并且通过项目库系统，跟踪项目执行情况。在项目选取中考虑的方向涉及各方各面，项目具有类别划分，如：先行先试项目、中长期项目、地方事权项目等，对于不同类项目选取条件着重点如：宏观性、前瞻性、必要性会有所不同。

二、项目库的分类

项目库按管理职能一般分中央项目库、省级项目库和市级项目库。中央级保留审批权限的资金项目由中央职能部门组织纳入中央项目库；省级保留审批权限的资金项目由省级职能部门组织纳入省级项目库；审批权限下放市级（以下简称市级审批权限）的资金项目由市级职能部门组织纳入市级项目库，按照“谁审批，谁组织申报”进行项目库管理。

三、项目库管理与建设的必要性

1.实施财政项目库管理，建立建全财政专项资金项目库是由项目库的基础性地位决定的，是落实政府预算的基本要求，是执行财政预算管理工作的重要依据，是实施高质量发展，促进公益性项目，基础性项目质量化、均等化发展，推动落实管理科学化精细化的客观要求。项目库的建设也是落实党和国家财政方针的物质基础、政策工具、体制保障和监管手段。

2.实施财政项目库管理，是加快财政支出进度的必然要求。财政支出对经济社会的稳定健康具有重大的意义，相对于财政收入相比，财政支出的任务更重、责任更大，怎样把钱花好，才是财政支出的重中之重，直接影响着政府的公共管理水平和国家的重要决策导向。

3.实施财政项目库管理，是社会主义制度下集中财力办大事的必然要求[1]。财政政策中办大事的内涵要求项目库建设聚焦经济社会发展中的重大、难点问题、推动高质量发展中的关键问题、解决事关人民群众切身利益的根本问题。要办成大事，就要立足整体，统筹兼顾，实现重点突破和整体推进有机统一。通过整合专项资金，依托项目库的建设解决长期以来专项资金使用过程中存在的各领域、各部门、各方面存在的分散封闭、交叉重复等碎片化现象，加快建立健全各主体、各方面、各环节有机互动、协同高效的项目库管理体系。

4.实施财政项目库管理，是提高专项资金应达到资源配置效率的必然要求。专项资金配置的效率如何，能否反映真实的公共需要与公共利益以达到生产资源的有效配置一直备受社会关注。在专项资金使用管理过程中，“难花、花不好”问题仍未取得突破，需要加大力度持续推进解决。因此，提高资金使用效益是专项资金管理改革的主要目标之一。

四、项目库的管理原则

项目库管理遵循“科学谋划、程序规范、绩效导向、权责明确、常态开放、动态管理”的原则。

1.建立项目储备制度。按照“资金跟着项目走”的原则，推动项目常态化储备，做到早谋划，谋划好、提质量，通过严格入库规则，按照“先有项目后有预算、先有预算后有执行”的原则，树立先谋事后排钱的管理理念。

2.统筹谋划重大项目，围绕共性短板精准谋划项目。近年来多重经济压力叠加，财政资金显得更弥足珍贵，把有限的财政资金在各部门之间做好精准谋划，是项目库管理的重要体现。由于各类名目繁多的专项资金分属不同的社会行业、管理部门，因此项目库的建设与国家的重大政策有紧密联系，围绕国家和全省重大战略任务编制要事清单，结合国家及省及本地区发展规划，按照优先级落实，对迫切需要资金支持的项目提供基础支撑，“好钢用在刀刃上”，突出谋大局、谋全局、谋长远，促进项目与中央决策部署和地方中心工作紧密对接，要将每一笔财政资金用在边际收益最高的支出项目中去，以实现专项资金使用的效益最大化，确保财政资金的投向科学，实现有限公共资源与政策目标有效匹配。

3.加强项目前期准备，做好项目库立项前期工作。以问题为导向，加快推进项目立项，规范编制有关申报材料包括立项依据，项目成熟度、实施期限、支出标准、预算需求、项目绩效目标等要素做实做细项目储备，纳入预算项目库的项目应当重点认证项目的必要性、精准性、投入经济性、绩效目标合理性、建设方案可行性，筹资合规性等，推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估，夯实项目实施基础，做到资金一到位即可实施。

4.量化绩效指标，完善以目标为导向的绩效管理原则。细化绩效编制、绩效评价、绩效问责，设置绩效目标必须符合规范，入库项目必须规范申报包括产出指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标和服务对象满意度等绩效指标，对每一个项目都要进行成本—效益分析，降低成本，提高质量，增进效益，使专项资金绩效评价从效能型向效益型转变。

五、项目库的问题和现状

现阶段财政专项项目库主要问题有收支矛盾较为突出，专项资金支出滞后，预算约束不够有力、监控制度执行有待加强、人才队伍组织建设等问题，影响了财政资金使用的规范性和有效性。

1.财政收支矛盾突出，专项资金支出滞后。

受近年疫情冲击及外部环境动荡不安的影响，经济恢复面临不稳固、不均衡状况。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》就当前财政背景做了重要表达：“当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态”，不少地方财政收支矛盾加剧了财政专项资金难免被挪用或者用于非专项项目支出的情况。由于部分专项资金下达较迟，省市级补助资金滞后，地方配套资金基本安排专项在其它专项资金中列支，另外项目分配指标到下达时间长，报批、招标、公示等前期手续耗时较长，年中资金才能启动；实施的项目未达支付条件造成专项资金支出滞后，造成资金支出前松后紧、年终突击花钱、形成大量资金结余、结转。

2.预算约束不够有力。

财政专项资金预算的安排、项目的执行具有普遍的约束力，任何单位部门不得擅自变动更改。而在实际执行中往往有些单位忽视这一点，主观认识上存在着偏差，致使财政专项资金的支出出现不合理，甚至出现预算追加，使财政部门工作处于被动状态；其次，由于上级部门或本级财政的前期调研不充分[2]，项目认证分析不足，或新的政策不断出台，造成项目落地实施过程中才发现专项资金结转较多或者不足等问题发生。再次近年财政收支不平衡，地方政府财政压力大，导致专项资金难免被挪用或者用于非专项项目支出。

3.监控制度执行力度、深度不够。

“重预算轻管理、重分配轻监督、重使用轻效益”的现象仍然存在，有些项目在执行过程中由于全过程、全链条、全方位监管力度不够，有致使监管执行流于形式，等到问题发现时已太晚，项目实施与预期绩效目标已发生偏离，严重影响到财政资金的有效性和精准性，造成财政资金的损失浪费现象。

4.人才队伍组织建设不足。

地方基层意识上存在不够重视财政项目库建设，速度迟滞、力度欠缺，不担责，不作为，未能发挥能动性推进财政专项项目库的建设。财政管理人员专业水平具有一定差异，导致财务人员只是从事资金支付等日常工作，对财务资金项目库工作的关注度不高，这使得财政专项资金管理工作受到严重制约。

六、加强财政项目库管理的建议

构建一个成熟、高效的项目库体系，加强财政专项资金的管理，主要是要注重完善财政项目库管理制度，创新财政项目库管理机制，加强制度与信息化建设。

1.加强财政专项资金的支出管理。

严格按照财政资金管理办法科学管理和使用资金，是确保财政资源使用的重要前提。提高财政资金使用效益，防止出现挤占、挪用、虚列、套取补助资金等行为。财政部门要在项目推进上要靠前发力，加快节奏，上半年大头落地。争取做到纳入预算计划或项目实施计划同步推行，紧密衔接。优化预算支出审核流程，全面提升资金支付时效。定期组织召开财政支出进度调度会，明确相关职责，分析解决财政资金在分配、使用过程中存在问题，针对支出进度慢的项目，通过发放提示函的方式，督促单位加快资金拨付进度。职能部门要通过专人负责、建立台账、倒排工期等方式协同推进项目实施，确保资金的高效执行。

2.加强财政专项资金项目库的建设

创建项目动态管理机制，清理功能常态化开放。做好滚动入库项目的更新完善，新增项目的入库储备、冗余无效项目的清理，加快基本建设、政务信息化项目立项审批。应全面梳理滚动入库项目信息，核实存续状态、结束年度、分年度资金测算、绩效目标等要素的完整性和规范性，及时更新完善，并根据下一年度拟申报的预算额度相应更新项目要素信息。成冗余无效项目的清理常态化管理，主要有两种方式：一是变更项目结束年度。二是批量终止功能办理，路径为项目综合管理-项目储备情况-批量终止。由经办岗发起、审核岗终审，两岗办结，不需区分项目类型，不需财政审核。

3.加强财政专项资金的监督管理

加强部门协同联动，强化从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位监管，实现财政专项资金由“分配管理”向“绩效管理”的转变。强化项目执行过程的绩效目标动态监控和绩效评价，将绩效理念和方法深度融入项目库全周期管理。包括对专项资金管理关键岗位和重点环节的廉政风险排查和防控。一是构建事前、事中以及事后相结合的财政监督体系，并为关键项目建立审计或稽察特派员规章制度。二是充分发挥党内监督的主导作用，加强部门协同联动，发挥多种监督方式的协同发力，构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制。三是规范和加强财政专项资金管理须建立相应的考核指标体系。考核指标要有针对性，不同的项目不可用同一套标准要实行差异化管理，推行考核问责制。同时运用监督考核结果，对监督考核发现的问题，资金低效使用、没有完成目标任务以及发生挤占、挪用和损失浪费的项目单位[1]，严格依规依纪依法追究有关单位和人员责任，加大处理结果公开力度。

4.构建专业化的人才队伍，提升工作规范化水平。

多措并举加强人才队伍建设，各职能部门要高度重视，提高政治站位，强化责任担当。加强教育培训是主要渠道，加强人岗匹配度，搭建学习平台，定期举办业务培训班，邀请专业领域的专家骨干对干部进行精准化技术指导和业务技能培训，指向性和针对性地提高干部专业素养，实施财政与市县交流和结对帮扶，加强对财政项目库操作人员的管理和业务指导及交流，总结工作经验，加强财政预算人才队伍建设，培养既熟悉项目又有财务管理素质的专业人员，确保财政专项资金项目库的规范有效运行。

5.提升信息能力建设，强化信息系统支撑。

“十四五”时期政府数字化转型是大势所趋，采用现代化的信息技术，以大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术为支撑，加快信息化管理移动政务一体化办公平台建设与应用，聚集数据处理智能化，从而提高绩效管理的科学性、实时性和精准性。实现各级数据的集中管理和上下贯通，主政务“融慧贯通”财政与其它单位的跨部门协作，推进项目的联网监督管理工作，加快大数据智能化开发利用，实现财政专项项目库的大数据信体系建设现代化。

结语

高质量发展是一个极为重要的时代命题，随着我国经济从速度规模型转向质量效益型，从财政项目库的建设视角，地方政府要拿出务实管用措施规范、完善项目库的建设，实施深化制度建设，进一步提升各地财政管理水平，规范地方财经秩序。

参考文献

[1]赵传仁.从项目库管理改革看财政专项资金管理[J].经济研究导刊，2014（30）：88-99.

[2]孙贤荣.加强财政专项资金监督和管理的对策[J].现代经济信息，2013（10）：241.