村庄规划视角下全域土地综合整治探讨

卓小淼

摘要：在现代国土整体规划框架内，乡村整体规划不仅要以人民需求为中心，还应注重生态保护。在土地规划框架内，全面规划乡村基础设施建设，应充分考虑乡村发展的历史、现状和环境，统一规划乡村布局，以实现城乡关系的协调。同时，应制定规划，节约土地资源，提高土地利用效率，促进生态可持续发展。本文主要探讨了综合治理视角下的全域土地综合整治。

关键词：全域土地综合整治；乡村振兴；对策

引言

中共十九大明确指出，在当下应该落实城乡政策和发展方式，满足生态基础和产业发展的需求，坚持社会稳定和有效治理的理念来促进农村现代化。最近几年，随着经济迅猛增长和人口数量的快速增加，非农业建设用地的数量急剧上升，与有限的土地供应之间的矛盾越来越凸显。为了维持经济增长的势头，减轻土地需求与供应之间的矛盾，同时严格控制耕地保护的底线，增强国民生活水平，保证生态环境的绿色发展，全国各地逐步推行村庄规划和全面整治土地。在这种情况下，乡村振兴计划背景中的土地整治需要改革和完善，通过多个部门的协作最终创造出创新的土地整治思维。根据数据分析，整治思维更注重资源利用，而非仅仅战略层面，缺乏以资源利用为核心的整治计划，这不利于整治工作的展开。以乡村振兴为目的的工作过程应重视经济增长和环境保护，同时结合整治计划，以达到全方位土地整治的目的。

1.我国国土空间规划提出的背景

我国早已推进国家土地空间总体规划的建立，方便各种计划协调解决矛盾问题，并进一步提高生态环境的软实力保障。之前，中国实行的空间规划类型有城市和村庄规划、土地利用规划以及主体功能区规划，分别由住房和城乡建设部门、国土资源部门以及国家发展和改革委员会领导。不同规划之间存在矛盾，其中土地规划和城市规划在建设用地标准上的矛盾尤其明显，导致很多规划需要调整，不仅削弱了总体设计的权威，而且对实际实现产生重大影响。只有统一规划国土规划才能从根源上解决多种规划带来的难题。随着生态战略逐步上升为国策，生态保护对国土要素管控的要求越来越强烈。2015年中国政府发布了《全面推进生态文明建设的重大意义》。该文件强调了对自然资源的环境保护，并以空间布局为基础，以控制为主要手段，制定统一的土地保护和开发设计规章制度，按照整体规划标准进行规划。

2.开展全域土地综合整治的思路及对策

推进乡村土地整治试点需要重视生态，以规划为引领，借助跨部门合作和政策融合，多方面投入，全面推进乡村土地整治，促进乡村发展。

2.1突出生态优先，注重规划引领

（1）持续将自然生态视为一个生态系统，综合考虑规划、设计、建设等各个环节，在其中强调生态保护理念，因地制宜协同推进保护耕地、改善生产和生活环境、整治闲置土地、复垦建设用地、开发低效用地、整治农村建设用地、治理废弃矿山和河流流域，修复生态环境。

（2）建设协同工作平台，协调各级政府相关部门、非政府组织和企业机构整合自然资源资产、促进乡村经济和农村社会建设、保护生态环境、优化交通运输和水资源管理等各方资源，推动全面整治乡村土地。健全乡村土地整治项目的审批规则，简化审批程序、审批流程和审批资料，试点地区可综合利用美丽乡村建设、城乡建设用地挂钩制度、低效用的再利用、基本农田保护等政策工具对全面整治乡村土地项目实行规范化管理。

2.2城市生态背景下的空间发展格局

生态背景下，城市生态空间发展不断扩大。目前，国土规划中以生态学和城乡规划学说为具体指引，通过调整综合生态系统内在的生态相互作用，改善生态系统结构和功能，充分利用自然资源，维持生态平衡，推动伦理和法律、经济和自然的和谐发展。主动响应国土规划中相关生态区域的保护，可行的空间发展重点决定与实施环境保护和恢复工作。从城镇生态化整体规划的角度，将城镇的经济发展和资源开发设计等现状与理论基本融合，分析可能会带来的影响，以城镇的自然环境和生态资源作为基础，充分考虑生态保护。

2.3充分发挥基层组织的主体作用，激发内生动力

可持续发展是农村发展规划中非常重要的组成部分之一，必须全面推进土地制度改革，建立健全的农村土地管理体系以提高农村管理水平和效率。在基于标准和规章制度的基础上，生态资源部门负责为农村地区提供具体指导政策和业务流程，帮助农村集体经济组织发挥核心作用，凝聚人心，共同参与其中，制定整体规划，包括全面推进土地改革、申请办理和执行土地改革项目以及后期维护保养等方面。同时进行全面治理土地，以人民为中心，达到农村生态环境得以改善、居住环境舒适度提高，第一产业、第二产业和第三产业实现融合发展，活跃乡村经济，激励农村居民的内在动力。

2.4从工程规划迈向政策规划

现行乡村整体规划仍注重建筑工程，从政府角度看来是有益的，然而过于僵化，实际效果不尽如人意。农村居民的实际需求不只是建筑工程，农村规划的重点应该转向以政策为导向的规划方案，制定相应的政策措施，让农村居民拥有充足的发展机会，有利于展现智慧和能力，达成个人的发展目标，从而推动整个农村的发展。

2.5强化多领域、多专业的合作

村庄规划是一项复杂的任务，涉及多个方面。一般由规划专家负责制订，尽管他们具备广泛的视野，但从科学研究的角度来看难以达到深入的研究。因此，在村庄规划时，必须组建一个专业团队协作讨论，以达到更专业的总体规划。另外，村庄规划属于国土空间总体规划的一部分，应当遵循实际流程制订总体规划管理体系，有利于更合理地具体引导乡村发展。

2.6将用途管控作为保障

在村庄规划初期，应该以土地资源为基础，遵循国家土地利用规划，保护维护自然生态环境和永久基本农田保护区。另外，应当综合规划农村居民的生活需求和产业发展，包括基础设施建设工作和村庄基础设施建设等，以确保国土空间规划与其他规划相互协调，全面控制基础设施建设的规模和规格。依据乡村类型和计划要求，有条不紊地进行基础设施建设和商业地皮的合理分配，从而保证村庄规划的合理执行。

2.7加强监管评估，严控风险

各级生态资源管理机构必须加强对村庄规划的监管职责，并从乡村整体规划、资金保障和民意回应等各个方面精选试验区域。建立完备的土地改革监管体制，实现从规划到验收的所有步骤的信息化管理和操作。最终采用遥感技术定期监测乡村整体规划的执行情况，避免损害农民的合法权益，防止影响社会稳定的负面趋势。要全面推进土地管理工作，强化工程验收审核和交易监管，加强年度评估和综合评估，全面监管资金使用情况，并全方位把握绩效评估。同时，要确保增加耕地配额的工程验收审批和交易监管得到有效推动，及时评估经济成效、社会成效和生态成效等建设效果。

结束语

在国土空间规划系统中，乡村综合规划属于法律规定的规划，以基层行政单位村庄为单位，从整体上合理建设农村地带的经济、社会和环境，对农村的发展进程、精准扶贫以及乡村现代化建设，基础设施建设都有着重大的影响。

参考文献

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