新时期长江流域治理法律问题研究

周魏勇

摘要：《长江保护法》的颁布开启了长江环境治理的新格局，是我国立法模式的新突破。然而长江流域治理还面临着立法不够完善、治理配套规范不足、多元化纠纷解决机制能效不足、共治主体格局畸形等挑战。对此，本研究从思维理念、体系规范、共治格局等方面提出了一些建议，希望能为长江流域治理提供一定的参考。

关键词：长江保护法；流域治理；环境立法

一、《长江保护法》颁布概述

《长江保护法》的颁布突破了传统立法模式所遵循的还原主义法学思维，其以流域立法之形式开新时期流域治理之先河。从其适用范围看，该法突破了区域化处理模式，以长江流域所涉的行政区划为整体空间，在原有环境保护、资源开发等单行立法的支持下，遵循了环境保护的基本原则及生态环境修复等综合立法的指引，将“环境—资源”二分立法逻辑进行统合，[1]形成了以综合法为统领，以单行法为支撑，以流域法为重点的环境保护法律体系。长江保护法体现着整体主义，形成了贯彻绿色、综合防治原则的重大格局，取得了巨大成效，形成了重要格局：

第一，系统化规划管理格局。不同于传统模式下水资源水环境的两线治理模式，为落实“多规合一”政策，推动长江流域水事规划管理体系之形成，《长江保护法》以“规划与管控”专章推进长江流域规划管理体系的建设。作为国家经济战略支撑，长江流域实现单独国土空间规划来统筹区域内流域环境保护、污染防治、资源开发等事项，从而达到流域不同游段、不同岸线、不同干支流以及沿线城乡区域的利益之协调。

第二，生态建设“三位一体”格局。为恢复生态环境资源属性、生物多样性、生态功能性，《长江保护法》吸纳了土地法、水法等多种法律文件的内容，统筹协调了长江流域不同游段、不同岸线、不同行政区划对流域内各种生态资源的开发与保护。污染防治方面细分了水事部门的职权，明确了多种排污标准；响应绿色发展要求规定了构建绿色发展评估机制，对资源节约与环境保护作出了定期评估的要求。打破“就水治水”的固有模式，强调了流域治理的统筹协调性和系统性。

第三，生态环境修复格局。《长江保护法》是继《民法典》设置生态修复义务之后的又一生态修复性重要法律文件。《长江保护法》赋予生态环境修复重要地位，以专章的形式将生态环境修复系统化、具体化，一改往日零散碎片的样貌。职权分配上，授予相关职能部门权力以制定并实施具体的生态修复计划，恰与《民法典》当中的私权修复义务相呼应。修复手段上，强调了以自然恢复为主，自我恢复与人工修复相结合的方式，总体实现生态环境修复与资源开发保护相适应。第四，保障与监督格局。传统的环境法律体系下，环境治理问题主要有赖于财政的支持保障。与传统环境法律不同的是，《长江保护法》专章设置了绿色金融、科技支持、社会资本等保障手段，开创性的为长江流域的治理提供了重要社会面向的支撑。另外，对长江流域生态保护补偿制度提出了加大财政转移支付力度以平衡长江流域不同地区的利益差异，鼓励不同游段、不同岸线、不同干支流地区政府开展横向生态补偿并建立社会资本参与的市场化模式的要求。法律保障与监督是《长江保护法》得以有效实施的重要基础。

二、长江流域治理面临的现实挑战

1.《长江保护法》部分条款规定不明

《长江保护法》虽具一定开创性意义，但作为我国第一部流域立法，尚处于“摸石头过河”的阶段当中。其内容还存在一定的模糊性，相关概念不明确，这样的问题使其落实存在障碍。如在其第95条当中关于“长江支流”的规定就存在争议，其中规定了“支流”分为“一级”与“二级”，但实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围的问题存在较大争议的，不同的行政区划对其有不同的认定。[2]这也直接将其第26条规定的“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”之实现置于窘境。另外就是责任负担条款问题，其第91条规定对违法采砂活动或者在禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动的，主管部门可以责令其停止违法行为，没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具，并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款等。首先，既没收违法所得以及相关船舶、设备、工具，又并处罚款对于基层而言显然负担过重。其次，此条款规定的罚款幅度过于巨大，参照其他部门法对于罚款的规定，此条款幅度超越了绝大多数罚款幅度，并且又由于实际中缺少具体罚款的参照标准，使得该条款的落实存在巨大的任意性与不确定性。

2.整体化的规范体系尚未形成

一方面，配套立法急需跟进。《长江保护法》从我国当前实际出发，做到了一定的体制机制创新，但要得到有效落实还需要相关法律法规的跟进。高效稳定的体制机制需要系统协调规范性体系。《长江保护法》提出了建立长江流域国家协调机制、长江流域地方协作机制等多层次流域统筹协调机制的要求，但是由于配套立法的不足，高效多层次的流域统筹协调机制还未得到真正落实，地方性的流域治理实质还处于分散状态。

[3]例如《长江保护法》第80条对“依法开展联合执法”做出了规定，但由于组成联合执法的队伍成员来自不同的职能部门，在缺乏明确的队伍规范下，执法的职责分配、协调联动、规模设置、手段方式等都具有一定的“临时”性和任意性，因而虽然在现实中流域各地区各部门在加强区域间、部门间联合执法、打击违法行为等方面取得了一定的执法效果，但对长期的治理而言仍存在巨大隐患。[4]另一方面，该法需与现有法律有效衔接。现实中就存在一些衔接不畅的问题，如其规定的某些违法行为类型无论在行政部门法还是刑法中都找不到明确的对应。[5]另外，我国《民法典》确立的“绿色原则”对环境治理有着重要意义，其后续在物权编、合同编、侵权编也必将对生态环境保护问题做出回应，长江流域治理法律规范体系的建立必须注重与其做出衔接。总之，《长江保护法》的制定只是长江保护立法的第一步，还需要加快配套法律规范的制定，进而完善长江保护法律体系。

3.共治主体格局存在不足

我国传统历史下由政府主导的单一治理模式在环境治理中引发了诸多问题，如何从单一模式到多元模式转变是党和国家在新时期下关注的重点问题。《长江保护法》细致的规定了政府职能部门的诸多职责，但对公众权利问题关注较少。其中就存在政府话语过大的问题：在《长江保护法》全文96条中，65条以上都是有关政府职权或职责的规定，而公民权利的规定极少，缺少明确具体的关于知情权、控告权等权利的规定。学界已经论证了政府主导的单一治理模式的诸多弊端，并认为必须引入企业与公众参与治理才能得以弥补短板。在此，我们也需要注意，并非政府单方面存在短板，企业与公众参与也存在短板，故政府、企业、公众的协同治理处于互相支持、互相协助的关系当中。长江流域的有效治理离不开任何一个主体的参与，如何发挥好政府、企业、公众的协同作用，并进一步使之形成协调高效的共治机制是新时期下的一个挑战。

4.多元化纠纷解决机制有待提高

流域内的环境纠纷时常发生，由于长江流域环境纠纷的跨区域性、系统性特征，使其包含众多纠纷类型，既涉及行政领域又涉及民事领域。司法领域主要将纠纷分为环境侵权纠纷与环境污染纠纷。[6]一方面，在诉讼纠纷解决机制层面，传统的环境侵权之诉与当前形成的两大“公益类”诉讼（即环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼）对长江流域纠纷解决起到了巨大作用。另一方面，以往历史时期中，诉讼方式是纠纷解决长期主要的关注对象，而非诉讼方式纠纷解决则受关注较少。近年来非诉方式虽然逐渐受到重视，但其体系之整体力量还有待激发。据近两年已统计的纠纷解决具体数量来看，非诉方式纠纷解决在流域纠纷中已经超越诉讼方式。[7]尽管非诉方式纠纷解决受到了一定重视，但从“减少诉讼增量”的长远目的来看，日益增长的诉讼数量体现了非诉纠纷解决真正效用的不足。同时，非诉解纷的具体措施平衡度不足。实践中，“检察建议”被广泛运用与纠纷解决当中，而磋商和商调的方式被严重忽视，而逐渐被边缘化。长江流域纠纷解决不能仅仅依靠传统的司法模式，如何构建流域多元化纠纷解决机制、推动长江流域纠纷高效解决是长江流域治理面临的一个挑战。

三、长江流域治理措施建议

1.树立“流域治理理念”

与碎片化、分散化的“区域治理”模式相区别，“流域治理”模式以整体主义为指导，尊重了流域环境的整体性特征。整体主义强调系统性、协调性和联系性。首先关注事物层级、组织、结构、功能及其发展的整体性；其次关注内部各要素相互联系相互作用；最后要求整体的和谐有序性。整体主义下的流域治理理念要求立法者的制度设计、执法者或其他主体在贯彻落实相关制度时着眼于治理的整体性，基于对环境生态固有特征的尊重，将山地、湖泊、草地、物种等生态要素纳入同一考虑，统筹整个流域环境的开发与利用。具体而言，在整体主义的整体性、系统性要求下，治理的顶层规划、机构设置、制度构建、程序实施等方面都要避免出现碎片化、分散化的现象。另外，整体主义还关注各要素之间的协调性。整体主义不仅意味着各要素的简单统一，还要求各要素之间的有机联系。“流域治理”理念应当以流域环境的关联性为基础，强调多种体制机制的联动，构建流域环境治理长效体制，发挥好不同游段、不同岸线等地方政府间、内部部门间、社会组织及社会公众的协作关系。

2.继续完善《长江保护法》系列规范性文件

《长江保护法》出台后，需要加强《长江保护法》相关配套立法，形成一个科学规范、协调高效的《长江保护法》规范体系。首先，完善《长江保护法》修订工作，优化《长江保护法》自身的条文内容，保障条文整体的逻辑性、科学性，避免出现条文含义不明或是有争议的情况。其次，衔接好相关法律文件：做好与《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》等环境类文件的衔接工作；确保条文中所规定的违法行为与行政法和刑法的规定做到明确对应；探索与新时代民法典相衔接的空间。最后，落实各种具体规范，《长江保护法》中提出了对具体配套规划、计划方案、标准等配套规定的制定要求。内容涉及了水资源节约集约利用、生态流量、防洪减灾等标准体系的建立，长江流域发展规划、国土空间规划、长江流域水资源规划、河湖岸线保护规划等相关规划的编制，水量分配方案的编制，长江流域饮用水水源地名录制定、规划和建设项目水资源论证制度的完善，河湖水系连通修复方案的编制，河湖岸线修复规范、指标的制定，长江河口生态环境修复和其他保护措施方案的编制等众多内容。流域环境问题急需以上众多规划的落实，所以，应当加快《河道采砂管理条例》、《长江流域控制性水工程联合调度管理办法》、《长江岸线管理办法》等规范性文件的修订与制定工作。

3.打造共治格局，优化治理模式

多元共治理论告诉我们必须以多元主体共同治理格局解决新时期的各种社会及环境问题。多元共治不仅意味着多种主体共同参与环境治理，也不仅仅是政府、企业、公众的分工协作，还包含三者之间的制衡关系。 [8]在新时期长江流域的治理当中，我们尤其需要以制约来打破长期以来政府话语过大的局面。通过合作与制衡的双轨模式确保长江流域多元共治体系稳定运行。

合作层面。首先，政府常常面临监管能力不足的问题，这些问题通常由政府缺乏相应技术以及人员数量有限的原因造成。这些问题可以通过引入环境监测企业以及发动群众担任“观察员”等形式参与监管来解决。其次，企业面临履责能力不足的问题，一方面部分企业缺乏污染防治的技术；另一方面部分企业缺乏污染防治的手段。政府可以通过资金扶持治污产业、补贴企业积极治污，公众中的专家学者可以利用专业知识协助企业，从而提升企业的履责能力。公众面临着参与不足的问题，面对流域治理问题，公众既缺乏参与途径也缺乏参与积极性。政府一方面可以通过引导宣传、实质奖励等手段提升公众积极性，另一方面应当积极开拓公众参与流域治理的渠道；企业可以通过支持环保组织或活动的途径间接推动公众参与流域治理。制衡层面，由于政府长时间话语过大，所以重点在于如何更好地使政府受到监督。首先就要充分保障公众的知情权与检举权。一方面坚持环境信息公开，长江流域法律法规、项目规划制定前的相关信息以及长江流域法律法规的实施情况都应当向公众公开；另一方面让公众参与决策，通过问卷、听证会等方式使公众意见融入长江流域治理当中。同时，保障并畅通公众监督的各种路径。其次，完善企业申诉机制与赔偿机制以应对不合理不合法的政府行为。

4.优化多元化纠纷解决机制

近年来，随着《关于开展赤水河流域保护生态环境检察工作协作意见(试行)》等尝试通过跨省司法协作方式解决纠纷的实践的开展，表明长江流域治理的司法路径正在跳脱于“区域”思维。但是这种靠司法机关自觉性构建的、将长江大大小小分为许多个小区域的机制对长江流域整体而言仍然属于分散化、区域化的治理。因此，以“流域治理”为指导，全流域内整体协作的流域治理多元化纠纷解决机制的建立刻不容缓。整体机制上，基于整体主义下“流域治理”理念的指导，长江流域解纠机制除了化解纠纷、维护群众合法权益外，还应注意生态环境利益的保护；纠纷解决的主体不应当局限于传统的，司法机关不应当区域为准，而应当建立整个流域整体的部门协作。具体而言，诉讼机制上，继续发挥和提升我国环境侵权之诉与两大“公益类”诉讼对长江流域纠纷解决的重要作用。另一方面，由于长江流域纠纷在空间上具有流域性、内容上具有专业性，纠纷解决涉及行为与结果及其及因果关系认定的高度技术要求，故确有必要设立专门的流域性的生态环境资源审判组织。非诉层面，不能局限于我国当今以“磋商+商调+检察建议”为主的“三足”式环境治理非诉解纷格局，应当创新和完善非诉机制。第一，参考域外国家的生态谈判、利害关系人对话等相关制度，可以设立长江纠纷会议、长江环境谈判、长江解纠对话等制度，纳入第三方机构进行协调与监督。第二，调整优化已有法律措施。要更加注重商调措施作用的发挥。设置独立的专门机构协调长江流域纠纷的解决；明确商调程序以及各主体权利义务；保障商调结果的落实。

参考文献

[1]陈廷辉，林贺权.从还原主义到生态整体主义:我国环境保护立法模式的转变[J].西南政法大学学报，2021（03）:23.

[2]、[4]吕忠梅.《长江保护法》的实施效果、难点痛点及其建议[N].中国环境报，2022-03-01.

[3]吕忠梅.寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角[J].政法论丛，2018（06）：77.

[5]夏勇，范煜.论《长江保护法》与《刑法》的对接[J].中南民族大学学报人文社会科学版，2022（02）：115.

[6]邱秋.多重流域统筹协调.《长江保护法》的流域管理体制创新[J].环境保护，2021（03-04）：31.

[7]李爱年，何双凤.我国流域环境污染纠纷解决机制的问题与完善——基于近两年典型案例实证分析[J].南京工业大学学报社会科学版，2022（01）：67.

[8]谌杨.论中国环境多元共治体系中的制衡逻辑[J].中国人口·资源与环境，2020（06）：117、120.

---

 作者简介：周魏勇 (1998--)，男，四川省社会科学院法律硕士在读，研究方向为环境法、民商法。邮箱：[e-mail]。