以标定地价为核心的地价管理体系探讨

任春波 ,陈明扬

摘要：标定地价是我国现阶段重点公示地价体系建设的重要工作，本文从公示地价目前存在的问题入手，借鉴国内外公示地价建设的经验，在此基础上，全面分析建立以标定地价为核心的地价管理体系的可行性，以期为公示地价的建设和发展提供一定的参考。

关键词：标定地价；核心；地价管理

一、我国公示地价体系的发展历程

    我国公示地价体系的发展历程可以追溯到20世纪80年代初，当时中国正在进行改革开放，开始从计划经济转向市场经济。随着城市土地资源日益凸显其重要性，地价成为社会关注的焦点。我国公示地价体系的主要主要包括4个阶段：第一阶段：试行期（1988年-1998年）在1988年，我国决定试验公示地价制度。试行期间，公示地价作为一个实验性的制度，并不普及，许多地方政府并未真正推行该制度。此时，公示地价体系还存在缺乏透明度和公正性的问题。第二阶段：推广期（1998年-2008年）到了1998年，我国正式将公示地价制度列入法律法规，并在全国范围内推广。这一阶段的重点是加强地价公示制度的建设和完善，并逐步建立相关的地价调查和评估体系。各级政府开始积极探索适用于本地区的公示地价方法、标准和基础数据收集方式。第三阶段：改革期（2008年-2014年）随着经济快速发展和城市化进程的加快，原有的公示地价体系逐渐显露出不足之处。特别是在土地市场投机和地价虚高的情况下，公示地价的重要性进一步凸显。因此，在2008年，我国启动了公示地价的改革，以确保公示地价的科学性和公正性。此次改革主要集中在公示标准、公示时间周期和调查方法等方面的调整和完善。第四阶段：创新期（2014年至今）随着信息技术的快速发展，我国开始探索利用互联网和大数据技术为公示地价提供更加精准和及时的数据支持。各级政府陆续建立起基于电子平台的公示地价系统，实现了地价信息的在线查询和公示。与此同时，我国还加强了地价监管和执法，打击地价虚高和不正当竞买等行为，以维护市场秩序。总结起来，我国公示地价体系的发展经历了试行期、推广期、改革期和创新期四个阶段。随着经济和社会的发展，公示地价体系不断完善，逐渐发挥着重要的作用，确保土地交易的公平、公正和透明，促进了城市化和经济可持续发展。

二、二者之间的关系

我国土地价格和参考价格是土地价格管理体系中的重要组成部分。参考价格是根据当前城市规划使用条件下对不同层次或同质区域的土地使用权区域平均价格进行评估，以确定最长的法定期限。参考价格的确定依据包括商业服务、住房、工业和矿业储存等因素。而土地价格则是政府根据行政需要设定的价格，基于当前开发利用条件、正常市场条件以及法定最长使用期限或政策规定的评估期来进行评估。土地价格是针对特定土地而确定的价格。

基准地价和标定地价同为我国公示地价的组成部分，二者的关系即有相同之处，也有不同之处。两者的相同点：一是均为政府公示地价，是对外公开的政府地价体系，可用于公众了解地价信息、指导土地交易；二是需由政府确定，体现了政府对地价管理的意志；三是内涵均为公开市场价值标准，同时体现了市场经济的特征；四是都是均质地域基础上建立的地价体系，体现了均质均价的地域特点。两者的不同之处：一是价格表现形式不同。基准地价是通过选取交易样点测算各级别区域的平均价格，体现的是面的特征；而标定地价是通过布设的具体标准宗地的价格水平来反映其代表的均质区域内特定宗地的价格水平，体现的是点的特征；二是更新周期不同，基准地价相对稳定，每2-3年更新一次为宜；标定地价要求每年度更新；三是土地利用条件内涵不同，基准地价容积率、土地开发程度等土地利用条件以区域平均水平确定，标定地价是以该宗地本身的合法条件确定。

三、存在的问题

1、价格水平不一致

基准地价在历史上对我国土地市场管理发挥了重要作用，但现在大部分地区基准地价的突出问题是价格水平与市场脱轨，与标定地价之间存在较大的差异。究其原因，主要体现以下几个方面：一是地方政府“过度”干预。公示地价用于土地管理，在确定地价水平时体现政府的管理需求本无可厚非，但政府出于自身原因，“过度”干预定价，造成基准地价远偏离于市场合理水平。相对于基准地价的“过度”干预，标定地价由于刚刚诞生，应用场景尚不多，政府的关注度不高，干预较少，其价格水平接近真实的市场；二是基准地价更新周期过长。目前基准地价一般三年更新一次，有的地方可能时间更长，甚至部分地方基准地价公布实施时已经超过一年，基准地价价格水平与现时的市场价格水平脱轨，有的即使进行了期日修正后，也远远低于正常市场水平。

2、两套地价体系运行，公众无法辨别使用

基准地价和标定地价作为政府公示地价，其主要作用之一是增加土地信息的公开性、透明性，用于指导土地出让、转让、课税等经济行为，但目前两套公示地价体系并行，一般公众无法辨别两者的差别，尤其是两者价格水平相差较大的情况下，容易引发公众错误的投资决策和经济行为。这本身偏离了公示地价制订的初衷，也会导致政府公信力下降。

3、地方政府缺乏更新主动性

虽然公示地价可以在土地管理中发挥重要作用，但实际上地方政府对此没有引起足够的重视，忽视了公示地价在土地供应、市场引导等方面潜在的能够发挥的作用，片面认为公示地价仅仅是为估价机构提供一种评估方法而已，公示地价的更新更多的时候成了一个任务，需要由部、省级政府督促完成，缺乏内在的驱动力。

4、公示地价法定应用场景有限

公示地价法定的应用场景有限，在国家政策层面，目前仅有“协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%”的规定，虽然有的地方也在积极出台政策丰富公示地价的应用场景，但大部分地方在这一块是空白。公示地价的出台更多的用于宗地评估，这也是地方政府缺乏更新主动性的原因之一。

5、“多地价体系”并行，增加地方政府财务负担

目前基准地价、标定地价、监测地价三个地价体系同时运行，基准地价三年更新一次，标定地价每年更新一次，监测地价每季度更新一次，对于地方政府而言，这是一笔不小的财政支出。

三、标定地价能否在我国地价体系中起到核心作用

目前，我国已基本建立起以基准地价和标定地价为主的地价体系，在显化土地价值、指导地价等方面起到了重要作用。相较于基准地价，标定地价起步较晚，具体的应用方向和场景尚在探索中，结合日本、韩国等国外公示地价发达地区的经验，同时参考内地深圳标定地价体系的运用，笔者认为，标定地价凭借其自身的优势特点，可以在我国公示地价体系中起到核心作用。

1、日本公示地价制度

日本十分重视地价的主导地位，将公示地价制度以国家大法的形式确定下来，从1969年开始，根据公示地价法的规定，在国家国土交通部土地鉴定委员会的统一组织下，实施了公示地价制度，研究制订了一整套地价评估组织和技术体系。公示地价制度规定，每年以当年的1月1日是为评估时点，在土地鉴定委员会统一组织下，对城市规划区内3万个标准地的价值进行评估，估价结果由国土交通部于当年3月进行公示，地价公示的内容，任何人都可以自由查阅。经过长期的发展，日本公示地价制度已发展为具有完善的法律制度、成熟的地价调查体系及专业的队伍，其成果应用广泛，并已成本土地市场的核心，是日本政府控制土地价格的法律依据与标准。

2、韩国公示地价制度

韩国公示地价制度是为了实现土地市场的透明化、公正化和规范化而建立的一套制度。韩国在20世纪80年代末实施了市场经济改革，土地市场成为经济发展的关键因素。然而，土地交易中的不透明性和价格虚高等问题威胁着市场的稳定和社会的公平。为了解决这些问题，韩国政府于1996年开始实施公示地价制度。该制度的目标是提供土地价格信息的公开透明、及时准确，并建立公正合理的土地交易秩序。公示地价制度由韩国地方法院、国土交通部和地方自治体共同负责。公示地价的确定基于韩国土地市场的实际情况和需求，综合考虑了土地的位置、用途、面积、自然条件、附近设施等因素。韩国公示地价每年公布两次，内容包括每个城市、地区和小区的土地价格信息以及价格的变动情况。该制度的建立提高了土地市场的透明度，防止了价格虚高和操纵等非法行为，使土地交易更加公正合理，促进了社会公平和经济可持续发展。韩国公示地价制度为其他国家在土地交易监管方面提供了有益的借鉴。

3、深圳标定地价应用

《深圳市地价测算规则》和《深圳市2018年度标定地价成果》是在2018年10月21日发布的。这标志着深圳地价测算正式过渡到了“标定地价”单一制度，取代了“基准地价”和“宗地地价评估”两个标准。深圳市建立了以“标定地价”为核心的“一套市场地价标准”。为了统一和规范地价管理，深圳市将涉及到新出让用地、城市更新、棚户区改造、土地整备等各类地价测算规则整合到《深圳市地价测算规则》（以下简称《规则》）中，并实现了“一个测算规则”的目标。此举强化了地价管理的一致性和规范。另外，深圳市还进一步简化了地价测算规则，优化了地价测算平台，使地价测算变得自动化、智能化和便捷化，摒弃了神秘感。根据测算规则，可以确保测算结果的唯一性。同时，大大缩短了地价测算的时间限制，个案宗地地价评估的时间缩短了90%以上，极大地提高了土地管理效率。

4、标定地价具有成为地价管理体系核心的特点

一是表征性强。标定地价是标定区域内具有代表性的某一宗地的价格，土地利用条件基本采用现状条件，易识别、表征性强。二是布设密度高。标定地价的标定区域是在土地级别或均质区域的基础上进一步划分，其布设密度远远大于基准地价均质区域，在使用上具有更强的可比性。三是价格更接近于市场。标定地价是具体某一宗地的价格，更易于与周边已成交地块的地价进行对比，迫使标定地价更能体现市场价格水平。四是更新频率高。标定地价一年一更新，价格水平有更强的现势性，同时更新频率高，也更方便政府对土地市场进行针对性的调控，满足政府的管理需要。五是易于操作。当需测算同一均质区域内的某一宗地的价格时，只需对该区域内的标准宗地进行个别因素修正，即可得到该宗地的价格，可以极大的提高地价测算工作效率。

    无论是日韩的法定公示地价体系，还是深圳推出的地价测算规则，无不证明，以标定地价为核心建立地价管理体系是可行的。

四、如何建立以标定地价为核心的地价管理体系

1、扩大覆盖范围

现有的标定地价一般只覆盖了城镇建成区、开发区，尚未形成全面覆盖，为满足土地管理的需要，需继续扩大范围，建立以城镇开发边界线为基准，将边界线以内且国土空间详细规划覆盖的区域全覆盖。

2、增加布设密度

    为提高标定地价体系应用的科学性，应增加标准宗地的布设密度，进一步消减区域因素在同一标定区域中所带来的地价差别。

3、精准评估地价

标定地价的核心地位必然要求公示结果要科学、客观、合理的反映市场价格，因此，在标定地价评估时，需进一步完善体系建设的理论体系和组织制度，保证公示结果的精准性。

4、优化修正体系

标定地价修正以个别因素为主要构成，以简捷、易操作同时兼顾科学、全面为主要原则，同时考虑今后的应用场景，建立符合当地实际、科学完善的修正体系。

5、丰富应用场景

不断探索标定地价的应用场景，推动标定地价在土地管理、社会投资、课税、交易、资产清查、地价指数确定等众多领域中的应用，不断丰富应用场景。

6、法律法规支撑

建立以标定地价体系为核心的地价体系，需要法律法规在制度层面的支撑，通过法定的形式逐步建立标定地价的核心地位。

五、标定地价的应用场景展望

1、自然资源主管部门。包括招拍挂方式供应土地的底价、协议方式供应土地的地价、作价出资（入股）方式供应土地的作价出资（入股）金额、土地供应后经批准改变用途或容积等土地使用条件的补缴地价、土地收购、收储价格、优先购买权的衡量等多种业务，均可以标定地价体系进行测算，保证结果的唯一性，限制政府的自由裁量权，降低地价评估中的主观判断风险。

2、税务部门。包括增值税、土地增值税、企业所得税的核算，以及作为契税、印花税的计税依据。

3、国资管理部门。可作为国有资产处置确定底价、购买合理价等经济行为定价的依据。

4、征收部门。可作为国有土地征收确定补偿价的依据，合理、透明的地价体系，可以减少在征收土地过程中出现的矛盾，促进征收工作的开展。

5、评估机构。标定地价系数修正法作为评估机构宗地评估的一种方法，在评估中大量使用可以间接的使宗地评估向标定地价为靠拢，间接达到地价管理的目的。

6、银行等金融机构。在确定土地资产贷款额度时，可采用标定地价快速测算地价，从而大大提高放贷工作效率，同时避免贷款过程中出现的人为干预因素，减少金融机构贷款风险。

六、结语

    公示地价的核心是使用地价透明化，解决市场信息不对称的问题，从而维护经济和市场的平稳健康发展。中外公示地价的运用实践表明，以标定地价为核心建立地价管理体系无论在技术、功能、经济、组织上都是可行的，可以在我国经济社会发展中发挥更重要的作用。

参考文献：

[1]何芳.发展完善中国公示地价体系研究-国外经验借鉴及中国基准地价体系反思[J].中国土地科学.2009(9).

[2]李建中，韩艳丽，金琦.日本公示地价制度及启示[J].中国房地产估价与经纪.2008(4)