政府基础设施项目建设政企合作模式浅析

吴建辉

摘  要：通过对我国地方政府基础设施建设项目政企合作模式的梳理，分析合作模式目前的主要问题，提出目前基础设施项目政企合作面临的合规性、运营能力、融资能力的困境，并对后续基础设施项目的合作模式提出建议。

关键词：基础设施、政企合作、合作模式

一、前言

基础设施是保证我国社会经济活动正常进行的公共服务系统，是推进城市化进程必不可少的物质保证，是实现国家或区域经济效益、社会效益、环境效益的重要条件。由于其往往具有较强的正外部性，是我国经济增长的主要动力之一，尤其受地方政府的重视。随着地方财政投融资体系的改革和金融市场的发展，我国地方基础设施项目的投融资方式与时俱进、不断丰富，基础设施项目政企合作模式不断创新变化，不断规范化。

2022年，中央财经委员会第十一次会议指出，党的十八大以来，我国在重大科技设施、水利工程、交通枢纽、信息基础设施、国家战略储备等方面取得了一批世界领先的成果，基础设施整体水平实现跨越式提升。同时，必须认识到，我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应，全面加强基础设施建设，对保障国家安全，畅通国内大循环、促进国内国际双循环，扩大内需，推动高质量发展，都具有重大意义。会议指出，要适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时把握好超前建设的度。要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。

在新形势下，国家政策大力鼓励社会资本参与基础设施建设，不断创新合作模式和投融资模式，发挥社会资本的运营能力和融资能力，通过市场的调配作用，确保投资者投资收益和推动区域经济发展的双赢局面。

二、基础设施项目政企合作模式分析

（一）传统合作模式

这里是指PPP模式推行之前，政府基础实施项目建设采用的政企合作模式，主要有BT、BOT、BOOT、BOO等模式。

1.BT模式

BT（Build-Transfer）模式，即：建设－移交。该模式是指政府方（政府指定机构或单位）与投资者（社会资本方）签订相关合同，由投资者负责项目的融资和建设。投资者在规定时间内完成项目建设并移交给项目发起人，项目发起人按照事先签订的协议，分期向投资者支付项目建设成本及回报。

此种模式涉及增加政府隐形债务，已被禁止采用，但实际操作中并未绝迹。例如，部分以PPP模式实施的综合开发项目，部分子项目建成之后即移交政府，项目公司实际上不参与运营，除还款期限相比一般BT项目较长，实质与BT模式并没有本质区别。

2.BOT模式

BOT（Bulid-Operate-Transfer）模式，即：建设－运营－移交。该模式是指政府方就某一项目与投资者签订特许协议，授权投资者实施该项目的投资、融资、建设和运营。投资者在政府授权范围和特许期内，通过对项目的开发运营以及政府给予的其他优惠来回收投资，并获得合理的利润。特许期结束后，投资者将项目无偿地移交给政府。

在BOT模式下，需要投资者具有较强的项目运营水平，同时，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予特别补偿，某种程度上存在增加政府隐形债务的风险。

3.BOOT模式

BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）模式，即：建设－拥有－运营－移交。该模式是BOT模式的演变，明确了BOT模式的所有权。在政府授权范围和特许期内，投资者投资建设项目，并取得项目资产所有权，通过对项目的开发运营以及政府给予的其他优惠来收回投资并取得收益。特许期结束后，投资者将项目资产所有权及经营权移交给政府。

4.BOO模式

BOO（Building-Owning-Operation）模式，即：建设－拥有－运营，该模式也是BOT模式的一种演变。该模式下，投资者投资建设项目，并取得项目资产所有权，通过项目经营收回投资并取得收益，但最终不需要将项目移交给政府方，即不存在经营期限。

（二）PPP模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即政府和社会资本方合作，是政府实施公共基础设施项目建设的一种政企合作模式，是财金〔2014〕113号文后，由财政部门主管和规范化管理的项目实施模式，目前基于PPP模式的各项法律法规和指导意见逐步健全。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设和运营，有效发挥民间资本和企业的优势。此模式下的社会资本方指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。通过PPP模式实施的项目要进行严格“物有所值”和“财政承受能力”论证。

该模式下，政府方指定相关机构和单位与社会资本方成立SPV公司，以作为项目实施主体，推动项目投资，融资、建设和运营管理。项目融资一般通过社会资本方完成，以项目运营收益权作为质押，社会资本提供全额担保。合作期满后，项目公司将项目无偿移交政府。PPP项目的回报机制有三种，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。社会资本方通过项目运营和政府缺口补助收回投资，并获得合理收益。

一直以来，PPP都作为地方政府基础设施建设投融资的重要手段，其发展受到以下两个因素的明显制约：首先，PPP发展受两条红线限制：（1）PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例不应超过10%；（2）财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。一些地区的财政支出责任占比已接近10%的红线，形成了发展桎梏。其次，PPP融资落地难的问题凸显。PPP项目强调全生命周期，运作周期较长，且收益率普遍偏低。此外，项目还面临市场不确定性、绩效考核扣减、财政补贴难以及时足额到位等诸多风险，导致PPP项目融资落地难。

目前，由于PPP项目入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当等问题，全国PPP项目基本处于关停状态，正在进行整改完善。

同时，鉴于在进行地方“财政承受能力”时，未能全面考虑很多欠发达地方所用的一般公共预算支出实际是依靠上级转移支付，本级政府本身难以实现预计财政收入，如果项目后期运营不当，就会加剧地方债务危机。

（三）其他模式

近年来，随着各地PPP项目的增多，各地财承空间逐步变窄。同时，财政部等中央部委连续出台相关政策规范PPP模式，入库门槛逐步提高。此背景下，政府和社会资本不断创新合作模式，以为更好推动地方政府基础设施建设，同时能规避政府隐形债务风险。这些模式主要有：投资人+EPC、ABO、EOD等。

1.“投资人+EPC”模式

政府方通过公开招标等竞争性方式选择投资人，投资人主要是项目投资方、EPC总承包方及其关联方组建的联合体，投资人与政府方指定代表共同成立项目公司。项目公司经政府授权作为投资建设主体，在投资人协助下负责进行项目筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等。该模式实现“两标合一标”，由投资人联合体成员获得项目EPC工程。

从“投资人+EPC”模式下项目合作性质来看，项目经营收益应作为主要投资回报方式。传统片区综合开发类项目的经营收益主要来源于商业开发、工业厂房租赁、配套设施等，近年来才逐步推广适用“投资人+EPC”模式的新领域项目中，经营收益来源则更贴合项目实际，表现上更加丰富新颖，如土地整治类项目的经营收益主要来源于耕地指标有关的交易收入等，矿藏开发类项目的经营收益主要来源于矿石销售收入等。

2.ABO模式

ABO模式（授权Authorize -建设Build -运营Operate），指政府将项目以授权的方式交由相关投资者建设、运营，相关投资者依授权履行业主职责，政府依据协议给予补贴，合作期满项目无偿移交给政府。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时根据授权约定支付费用的合作开发模式。

在ABO模式下，虽授投资者履行项目业主职责，但是，实际上却发挥着筹集项目建设资金的融资功能。政府方除建设期补贴外，在运营维护期也需逐年支付服务费，而非先有预算再采购或者事前经财政承受能力评估且事后列入预算管理，对于政府方的支出责任无法有效预期和控制，存在形成政府方隐性债务的可能性。

地方政府在片区开发项目上多采用该模式，由投资者或项目公司作为投资建设主体，负责特定片区范围内的综合开发，开发形成的土地由政府安排出让，以土地出让金作为投资回报来源。

3.EOD模式

EOD（Ecology-Oriented Development）模式，是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。EOD项目施行的核心在于对所属区域进行土地整理并进行成片开发，通过土地一二级联动开发实现投资收益。

三、政府基础设施项目建设政企合作的困境

（一）合规性困境

目前政府基础设施项目政企合作多为政府平台公司与社会投资者合作，一定程度上规避了直接政府债务，但资金穿透来分析，如果项目收益不够或者后期运营收入达不到预期，最终还是政府隐形债务，存在合规性危险。

（二）运营困境

在政府基础设施项目建设中，项目本身收益有限，且政府财政预算不足，为解决政府隐形债务问题，项目多数依靠周边土地开发、产业开发、特许经营、资源配置等产生的收益弥补项目本身收益，如ABO、EOD、投资人+EPC等。在项目测算中，是以整体运营收入来进行平衡，对投资人的项目运营能力需要较高要求。但在实际操作过程中，社会投资者将运营部分委托给地方政府平台公司，如项目运营收入难以达到预期，则最终由政府方买单，产生隐形债务。

（三）融资困境

在大部分的政企合作项目中，融资主要依靠社会投资者，特别是政府方为较小的县级政府时，银行一般不认可地方政府的偿还能力，此外，基础设施项目本身收益较少，也给项目融资带来困难。最终为获得项目融资还需社会投资者提供全额担保，这对社会投资者融资能力是较大考验。

四、实施建议

在当前形势下，地方政府债券及政府和社会资本合作（PPP）是基础设施建设的主要投融资方式，其中地方债券发展空间有限，未来仍期待PPP的回暖和稳健发展。其他融资模式中ABO、EOD模式虽然行业跨度大，专业性要求高，但其具有较好的发展前景。根据各具体项目的不同，政府方和投资者应采用不同的合作模式，以确保项目合法合规，获得银行融资，同时保障项目稳定收益。

（一）项目资金短期不足，预计未来充足的项目

针对政府财政资金未来充裕、或者预计可以通过上级财政转移支付、专项补贴等方式解决资金来源的项目，诸如市政道路改造、公园绿地打造、水系治理等。社会资本可以在政府专项资金未到位期间通过自身投融资能力确保项目正常推进，可以选择EPC+F等方式。但总体原则不能增加地方政府隐性债务，不做政府垫资项目，避免触碰政策红线，造成合规风险。这需要投资者与政府方进行充分沟通，确定相关政策文件出台，明确资金渠道及到位时间，避免产生隐形债务。

（二）政府资金不足，但具有一定收益的项目

针对地方政府财政资金不足，但项目有一定经营性收入的准公益性项目，诸如垃圾处理、污水处理、综合管廊、城市快速路等。该类项目可结合项目实际情况，包装成PPP、BOT等模式，实施主体一般是政府部门或者授权地方国有企业，项目整体上通过预期的使用者付费收入、政府财政预算支出、上级财政补贴资金等渠道覆盖总投资并实现合理的投资收益。可通过发行项目专项债作为主要融资渠道，同时积极申请银行贷款。此类项目进入运营期后积极探索部分子项目通过公募Reits、ABS等方式实现提前退出，盘活存量资产，释放财政空间，实现区域内滚动发展。

（三）政府资金不足，投资收益需依靠片区开发平衡的项目

针对政府财政资金不足，项目本身收益有限，需通过项目实施后的增量土地收入和财税收入收回投资、实现收益的项目，通过ABO、EOD、投资人+EPC等模式，以招标方式选择社会投资人与政府授权主体成立合资公司对片区进行综合开发。通过期限错配，将中长期预计可以实现的财税收入纳入项目合作边界内，站在风险共担、利益共享的基本原则下，设置科学合理的绩效考核机制，尽快实现区域内重点基础设施建设完善和重点产业的发展，实现区域内的自我循环和滚动发展。

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