全域土地综合整治规划思路与探索

戴辉

摘　要：全域土地综合整治试点工作是现代空间治理体系在村域的具体体现。如何运用现代化的国土空间治理体系理念，指导全国开展的全域土地综合整治成为试点工作的关键。本文从当前最新的生态文明发展理念和趋势入手，结合现代国土空间治理体系的要求，提出了现行的全域土地综合整治的规划思路和实施路径，并就如何全面做好全域土地综合整治试点工作提出建议，以期为全国开展的全域土地综合整治试点工作提供一定的帮助和支持。

关键词：全域土地综合整治；理念趋向；思路

1. 现代国土空间治理体系的内涵

现代国土空间治理体系作为其重要组成部分，是实现国家治理现代化的重要基础。现代化的国土空间治理体系，就是利用生态文明、法律法规、系统规划、管制政策、先进技术和标准等理念和治理手段，对国土空间进行现代化规划管理并对相关资源进行优化配置的过程。在一定程度上可理解为运用现代化的理念和手段，实现相关自然资源规划管控、优化治理的综合治理体系。

2. 全域土地整治规划面临的问题

当前，全域土地整治规划试点工作正在全国如火如荼地开展，大都在传统土地整治基础上进行了一系列的有效探索和尝试，但也普遍存在以下问题。（1）缺乏科学的规划指引，现有村庄规划的统筹性不足，无法全面地对全域土地综合整治进行有效的指引。（2）对全域土地综合整治的内涵和目标任务理解不透彻，系统性、综合性、整体性不足，优化空间格局能力有限。（3）未能贯彻生态文明建设要求，未能落实生态保护优先。（4）缺乏试点资金来源，区域涉农项目资金统筹有限，引入社会资本机制不健全。如何解决或规避以上问题，成为做好全域土地综合整治规划的关键。

3.全域土地综合整治趋向

3.1落实生态文明建设要求，突出生态保护优先战略

当前，我国经济体系已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段。将生态文明建设落实到国家治理体系和治理能力现代化中，统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略要求，以全域土地综合整治作为国土空间规划体系的重要抓手，贯彻落实生态文明建设要求和“绿水青山就是金山银山”的理念，科学合理布局、优化空间结构、保护优先、绿色发展，处理好人与自然和谐共生问题，从而推进国土空间治理能力现代化。

3.2践行生命共同体理念，注重全要素协同协作

全域国土空间及其生态系统由土地、河流、湖泊、森林、草原、生物和空气等多要素组成，按照特定的空间结构组成的一个大系统，各个要素既独立存在，又相互联系、相互协同，发挥不可或缺的生态功能。山水林田湖草是一个生命共同体，既要全面认识各个自然要素，又要系统看待非自然要素，必须以系统观和生命观为指导，将全域土地综合整治对象扩展到国土空间全要素，按照“整体保护、系统修复、区域统筹、全域综合”总体要求，全面认识生态系统的属性，遵循其规律，注重全要素协同协作，才能避免顾此失彼、厚此薄彼的不利影响，实现人与自然和谐共生。

3.4落实国土空间“多规合一”，统一履行用途管制职责

我国国土空间规划体系不全，规划职能部门分割、交叉重叠现象严重，碎片化问题突出。在同一个国土空间，按照农业、水利、交通、建设等要素不同，分属不同部门牵头规划，这样既无法实现空间整体保护，也无法发挥要素整体效益。统一空间规划和用途管制，实现“多规合一”是国家的重大战略决策。全域土地综合整治涉及农田、村庄、交通、河流等空间全要素，实现空间规划“多规合一”，既有利于国土空间结构优化，也有利于用途管制和生态保护修复的整体性，提升国土空间治理综合效能。从而有力推动国土空间治理现代化，保障经济社会持续健康发展。

4.规划思路和路径

4.1开展全域自然资源调查，摸清国土空间本底条件

全面获得并深入了解规划区域的自然资源和非自然资源本底条件，是必须解决的首要问题。科学的规划需要有统一、客观和现势的基础数据，主要包括全地域内所有的自然资源和土地利用状况、所有权界线、不动产权利、经济社会和文化等全要素。充分利用已有数据成果，辅以翔实的野外调查，是解决基础数据全面、翔实、现势性问题的关键。（1）制作全域工作底图。通过第三次全国国土调查（以下简称“三调”）等最新的土地利用现状数据，结合无人机航空摄影获得的高分辨率数字正射影像，收集各个部门的自然资源调查成果，完成分类标准、调查内容、调查方法和数据格式统一，通过图层叠加将空间信息统一到“一张图”，制作调查单元基础图件。（2）调查自然资源和非自然要素状况。充分利用高分辨率影像、基础图件，开展内业分析和判读要素属性现状，并对山水林田湖草等自然要素和人文、经济、产业等非自然要素开展外业核查和走访，落实各要素的自然属性、空间布局、利用状况等信息。（3）调查自然要素所有权状况。主要采取内、外业结合方式，摸清行政区划、土地承包经营权、房屋所有权、林权等各类权属界线和边界，制作权属界线“鱼鳞图”，调整和完善“一张图”数据，为下一步资源权属调整奠定基础。

4.2构建微观乡村集群综合体，以生态优先优化复合空间

自然空间是多结构、多层次和多维度的格局。宏观层面是上位规划的主体功能定位和当地总体发展规划，中观层面是“双评价”评定的“三生”空间和“三线”布局，微观层面是乡村利用与保护空间，往往有生态、生活和生产等功能组合和集群，要在国土空间规划体系管控下，着力构建适合乡村地区发展的微观乡村集群综合体，进而以保护优先、生态优先完成乡村空间的主体功能分区定位，实现空间的复合利用和集群效益。（1）落实上位规划和区域规划定位。全域土地整治规划是上级规划的落地和实施，根据全域自然空间的资源条件，合理细化上位规划的“三区三线”，落实各项规划管控指标，深刻把握全域单个空间在上位规划的总部署和主体定位，理解主体定位和发展方向。（2）按照生态优先原则，优化空间格局。根据“双评价”判定的“三生”空间和“三线”边界，按照生态空间只增无减、农业空间总量控制、镇村空间节约集约的思路，优化调整布局，确保生态和农业空间的整体性、连续性和完整性，实现人与自然和谐共生。根据实际，国土空间可以划分为林地、草地、河流、农用地、工矿用地、镇村建设用地、历史文化保护点、产业发展用地等，或按照主体功能分为生物多样区、水源涵养区等。

4.3构建空间生态联通网络，剖析全域分区整治目标

结合适应性评价与发展定位确定的土地利用功能分区，是国土空间规划和管制确定的微观单元，是承载规划和工程布局的载体。每个分区虽然在空间上互不重叠，但在功能上相互渗透，既有联系又有区别，要实现每个主体利用功能分区最大生态、经济和组合效益，就要从整体和部分两个层次进行谋划与规划，从宏观上建立网络联系，从部分上找到区域劣态，明确各个分区的整治目标。（1）打造全域生态安全格局。按照生态保护优先，从整体上为生态功能区域留足国土空间，将孤立的生态功能区块有效地连接贯通，构建全域生态屏障。首先，应将生物多样保护区、水源涵养区等作为生态功能服务核心区域，形成生态面域。其次，利用河流、林带等带状区域构建生态走廊，形成生态线域。最后，在生态走廊利用湿地、绿地的建设等构建生态节点，构成“点-线-面”全域生态安全屏障。（2）明确功能分区整治目标。每个主体功能分区都有相应的发展和运行规律，了解主体功能分区的发展过程，分析其自身特征和空间结构，找到主体功能分区的限制性因素、短板、风险，明确开发利用活动的类型、规模和强度，形成每个分区负面条件清单，为科学的空间生态修复和整治打下基础，科学系统地提出最高目标。

参考文献

[1]高世昌.国土空间生态修复的理论与方法[J].中国土地，2018（12）：40-43.

[2]王威，贾文涛.生态文明理念下的国土综合整治与生态保护修复[J].中国土地，2019（5）：29-31.