全域土地综合整治探索与思考

廖志坚

    摘要：土地综合整治是国家层面的战略部署，更强调“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念：难以实现基于土地利用调查的土地综合整治系统评估，统计年鉴和其他传统数据：大数据时代的到来为土地整理综合评估和决策提供了新思路。在全域土地综合整理工作的具体实施中，利用农村改革固有的动力优势，发挥政府主导和农民积极参与的主观能动性，可以有效推动这项工作的实施。在此基础上，详细分析了土地综合整理的实践与思考。

关键词：全域土地；全面改善；思考

前言

    经过30多年的探索和实践，我国土地综合整理的内涵和外延随着时代的变化不断丰富和发展。近年来，随着工业化、城市化和农业现代化的快速推进，我国土地开发过度、无序、分散的问题日益严重。农村耕地碎片化、建设用地利用效率低下、生态用地退化、空间布局无序等多重问题并存。针对这些发展中的新问题，自然资源管理部门调整了土地综合整治政策，逐步以耕地数量为重点，向多因素、多目标的综合整治转变，整体上提出了多目标的新要求，如提高耕地质量、促进乡村振兴、保护景观生态和文化遗产等。

    1、土地综合整治的内涵

    在现代国土空间治理指导下，土地综合整治是以综合方式设计实施的治理活动，充分挖掘自然资源利用潜力，优化空间格局布局，保护和恢复自然生态格局，运用现代理念和手段，推动特定地区农村全面振兴；它是现代土地空间治理体系的组成部分。在此基础上，全域土地综合整理是现代农村土地空间治理体系的具体实现，是基于土地空间规划实施规划管控的优化治理活动。

    2、现代土地空间治理体系内涵

    一般来说，土地空间规划是对某一区域土地空间开发和保护在空间和时间上的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。通过强化土地空间规划的功能定位，全面落实各项制度，可以有效保护生态环境，确保现有土地资源的高效利用。此外，通过加强土地空间规划的功能定位和实施，可以进一步满足现代社会经济可持续发展的需要，统一协调生态环境和土地资源，真正实现可持续发展的目标。对于国家相关部门，要根据国家发展战略完善现有国土资源规划方案，在提高现有国土资源利用率的同时，有效保护生态环境。

    3、土地综合整理的意义

    3.1生态文明思想的重要举措

    在按照要求实施全域土地综合整治的过程中，必须以生态文明建设为主要指导思想，不断提升政治地位，向更高程度推进，强化实践意识和行为意识。在“绿水青山就是金山银山”的发展理念下，通过全域土地综合整治，全面整治和系统恢复土地空间和生态资源，构建生态建设载体。在不断优化完善的过程中，全面治理农村的农用地、建设用地和生态环境，改善人居环境，满足人民对美好生活的期望。现阶段，浙江省开展的“千村示范、万村整治”工程建设成效显著。其经验和成果已成为落实生态文明理念的重要举措，为各地提供了实践样本。此外，在湖南、湖北、河南、上海等西部一些发展相对缓慢的地区，也从不同角度、不同程度开展了相关探索和实践工作，推动美丽乡村建设，让人们真正守住青山绿水，记住乡愁。

    3.2是严格耕地保护制度的实施手段

    我国耕地数量和质量现状以及区域分布不均、后备资源不足、耕地后备资源整体分布零碎的特点，仍远远落后于推进农业现代化的要求。通过全域土地综合整治，大力开展农用地综合整治，全面推进耕地后备资源开发、高标准农田建设、旱地转水和农田基础设施建设，结合区域实际调整耕地布局，适当增加耕地面积，确保耕地质量，提高耕地连通性，为农业规模经营和现代农业发展创造条件，提高农业综合生产能力。

    4、土地综合整治存在的问题

    4.1未建立有效的协调机制

    全域土地整理涉及土地、农业、水利、林业、财政、审计等多部门，各部门之间没有建立联动机制。在全域开展土地整理工作时，各部门会各自为政，缺乏统筹安排，资金投入不足，项目规划和实施不科学，这将导致试点工作整体性不足，影响实际工作的实施效果。

    4.2忽视生态修复

    该地区的自然生态环境相对脆弱。经济社会快速发展造成的生态环境破坏是新时期整治工作的重点内容。在工作中，要将政府部门提出的生态经济综合发展战略目标融入科学系统化的工作思路，修复受损生态环境，最终在修复工作中体现生态保护效果。在现阶段，这项工作仍有不足之处。一些工作人员由于对相关政策认识不全，忽视了生态修复工作，最终影响了工作效果。

    4.3全域治理的概念不强

    全域土地整理的概念提出已有一段时间，但从全国范围来看，实际实施的项目相对较少，对全域土地整治也有不同的理解和理解。一些项目涉及单一类型的修复、简单包装和叠加，仅安排农业用地修复和建设用地修复。它们未能满足所有区域规划、所有区域设计和所有区域修复的“所有区域、所有元素”修复要求。它们与“工业繁荣、生态宜居、农村文明、有效治理和富裕生活”的目标之间仍然存在差距。

    4.4社会资本投资积极性不高，难以有效整合资源和资金

    土地改良项目通常由国家和地方政府投资。动员社会资本投入存在很大不足，农民参与积极性调动不充分，资源整合滞后，资本投入不足，制约了综合整治工作的开展。全域土地综合整理有助于优化各部门资源配置，统一协调有助于促进涉农政策发展和金融一体化。现阶段，政府出台了一系列惠农政策，为农村发展提供了很多福利政策，特别是在农村交通体系建设、农田水利建设等方面，投入了大量人力物力。然而，由于不同项目的立项要求和资金来源不同，部门之间没有形成全面的政策意见，这使得资源和资金难以整合

    4.5配套政策措施不完善

    经过多年的标准化建设，土地整治领域形成了可行性研究、项目审批、规划预算、建设监理、验收评估、指标交易等标准体系。然而，随着土地整理向综合土地整理的转变，现行制度已不能满足发展需要。比如，全域土地整理项目审批管理的受理方式、市场化运行机制、闲置农房的盘活利用等制度创新不足，而在整个区域设立土地整理促进机构，使得难以确保在整个区域有序、高效地推进土地整理。

    4.6部门协作不足

    与传统土地整理方式相比，全域土地综合整理在整理范围、对象、方式、主体等方面都实现了不同程度的拓展，这需要更多部门参与实施过程，需要相关部门协调，在项目所在地党委、政府领导下，履行职责，共同管理。但在项目实施过程中，经常出现以自然资源部门为主，财政、农业农村、水利等部门参与较少，或各部门独立，缺乏统一协调管理的情况，这使得项目具有一定的局限性，不能充分发挥最大效益。

    4.7各部门之间缺乏深入合作

    土地综合整治工作涉及多方面。要取得良好成果，我们需要加强在水利、环境保护和自然资源方面的合作。但现阶段，全域土地整理综合管理信息化不足，各部门之间缺乏有效协调和凝聚力，导致项目实施周期长、审批效率低，各部门间缺乏深度协作，这在一定程度上限制了整个区域土地综合整理的发展。

    5.土地综合整治趋势

    5.1建立健全所有制调整的政策机制和技术体系

    土地综合整理的核心任务之一是优化土地空间布局。在广东省农村地区土地所有权现状下，必须进行所有权调整，以开展土地综合整理。所有权调整不仅是用益物权所有权的变化，也是土地价值再分配的过程。权属调整能否顺利实施，直接关系到土地权利人参与土地综合整理的积极性。针对广东省国有土地与集体土地混杂、集体土地相互交织的问题。进行所有权调整迫在眉睫，但缺乏政策路径。建议结合我国具体国情完善土地权属调整政策机制，允许在土地综合整理范围内打破权属边界，重新划分地块，确定权属，不仅允许同一土地所有权下不同土地使用权之间的所有权调整，还允许国有土地所有权与集体土地所有权之间、不同集体土地所有权间的所有权调整。同时，建立土地权属调整调查、评估、分配、登记的技术体系。在坚持农民和村民自治的前提下，确保土地权属调整后土地价值再分配公平合理，积极稳妥有序推进权属调整。

    5.2优化资源配置

    根据土地空间规划利用特点，合理选择规划指标，遵循分级发展原则，优化各类资源配置。通过科学利用土地资源和完善现有规划方案，不仅可以提高土地资源利用效率，而且可以实现可持续发展控制的目标。相关人员应根据不同区域的具体情况，合理选择土地开发目标，层层分解，采取合理的管控方法。例如，可以采用年度土地规划方案，但只有在各部门批准后才能实施。中国在土地管理方面实行两级发展制度。一级开发管理体系以土地利用为主，采用自上而下的指标，有针对性地开展各项管理工作。通过加强统筹，更好地体现了上级政府管理地方政府的意图，对控制土地发展权起到一定作用。二级管理主要是指地方政府对社会或市场的控制，主要表现为“一书三证”。

    5.3重视土地管理，严格控制土地使用标准

    针对城乡规划建设中土地管理存在的问题，进一步加强土地管理，有关部门应首先认识到土地管理在城乡规划建设工作中的重要性，提高这项工作的重要性，提出经济发展前景等战略目标，立足现状、着眼长远，科学合理规划土地资源，严格遵守相关规范要求，有效开展土地管理，提高土地资源利用效率。其次，土地使用标准是开展土地管理的重要依据，也是规范管理的重要制约因素。因此，在土地管理中，要结合区域土地资源和经济发展趋势，有效界定不同类型和范围的土地资源利用，进一步加强土地利用标准管控，提高土地资源规划稳定性，为城乡规划建设提供稳定保障。此外，要加快建设用地类型标准体系建设，及时发现城乡建设用地不合理，加强统筹使用管理。

    5.4明确的土地规划目标

    结合城乡土地规划目标落实情况，工作人员需要完善现有规划目标，通过合理分解进行有针对性的治理规划，进一步提高土地资源利用效率。例如，在一些农村地区，可以根据粮食生产情况，不断扩大耕地规模，提高耕地质量，以确保各种资源的高效利用。此外，根据农村土地利用和周边生态环境保护，优化各项规划指标，遵循低效开发原则，确保土地资源得到良好利用，进一步提高各项管理制度的实施效果。

    5.5确定土地综合整治重点

    政府部门和有关单位在组织开展农村土地综合整治工作过程中，要根据实际情况明确整治工作重点，特别注意重点环节。首先，通过合理规划土地资源，建立健全科学合理的工作标准，确保工作有序，从根本上优化土地利用结构。其次，相关部门还应不断优化农村产业布局，集约节约使用建设用地，最大限度保障农村土地综合整理的可持续发展。此外，有关部门还应深入调查农村土地生态环境、气候等因素，最大限度地落实农村土地利用规划管理，建立健全农村土地利用规范化管理。最后，还要创新优化调控方式，增加农村耕地面积，提高土地质量，确保农业地区经济可持续发展。对于农村建设用地使用，要建立健全综合调控管理，建立健全公共基础设施服务，科学规划农村结构布局，促进农村土地利用总体可持续发展，为农村经济可持续发展奠定坚实基础。

    5.6严格控制工程质量，确保群众全程监督

    土地整理应与乡村工业发展方向相结合，促进农业工业发展和乡村旅游。在做好土地整治的同时，要因地制宜，将土地整治与特色经济相结合。从选址、设计、项目建设到土地流转，在有利于特色产业成长的前提下，尽可能发挥项目效益。项目实施必须严格规范，确保项目建设顺利进行，达到优良工程标准。项目获批前，应及时公布基本情况、规划设计方案、土地权属调整等事项，广泛听取村民意见。

    结语

    科学配置建设用地是促进城乡经济社会活动可持续发展，同时实现自然资源保护和集约利用目标的重要保障。目前，作为建设用地利用的研究方向之一，建设用地指标配置仍有进一步研究的空间，相关基础理论、配置规则和方法、法律法规保护体系的研究仍需加强。加强对配置过程中多学科知识运用不足、需要加强配置规则和方法的实用性、设置控制指标过程中缺乏科学性、相关工作缺乏法律保障等问题的研究具有重要意义，这对于不断提高指标配置的科学性非常重要。围绕建设用地的使用存在许多科学问题。建设用地自上而下指标配置作为中国特色社会主义土地制度的重要衍生，在过去几十年中一直不被忽视，在控制中国建设用地规模方面发挥了重要作用。

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