工程项目的采购及方式

孙轶

摘要：随着我国经济的快速发展，基础设施以及建筑工程的大量建设，工程项目数量日益增加并成为政府采购中重要的一部分。同时，由于工程项目的专业性、复杂性、周期长以及涉及的主管部门多等因素，采购在工程项目的全生命周期内就成为了关键的一环，采购是否顺利直接影响到项目能否保质量、按计划的推进。

关键词：政府采购；工程项目；采购

引言：工程项目实施的主要监督管理部门为建设行政部门，建设部门对项目实施过程中的技术、安全、质量、进度负责管理，同时对于必须招标的项目的招标提供有形市场和管理，并对于满足国家、地方验收要求实施的项目颁发各阶段相关证书。但是对于使用政府财政资金的项目的采购成为了财政部门和建设部门交叉管理的范围，采购人必须考虑工程采购的合法性能同时得到多个相关部门认可的问题。

一、工程采购的特性

1. 工程的定义

根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）第二条定义，工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《采购法实施条例》）和《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）对工程又作了更详细的阐述和说明：工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。

由上述可见相关法律法规对工程内容的定义主要有以下几点：

a)工程仅仅指建筑物或构筑物的建设工程；

b)工程不仅指建筑物或构筑物的工程建设，还包括主要设备和材料以及勘察、设计、监理三种服务；

c)与建筑物或构筑物无关的工程建设项目不属于定义的工程范围，定义的工程范围较狭义，与我们普通理解下的建设工程有所不同；

d)与工程建设相关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，那么相对独立的货物采购就不属于工程内容范围。比如中央空调项目可以认为是工程范围的内容，但是后装的挂壁空调则可以认为不是工程范围的内容；

e)单独的装修、拆除、修缮不属于定义的工程内容范围。

2. 工程采购主管部门

2015年8月10日，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号）。根据文件要求，近年来全国各地建立了各级公共资源交易中心，将工程建设、政府采购、产权交易、土地出让等公共资源交易项目都在场内统一交易。虽然由公共资源交易中心统一管理各项交易，但是在实际操作中，大部分公共资源交易中心将原来建设工程交易和政府采购分作两个板块进行交易管理，即原来的建设工程交易有形市场和政府采购中心实际变成了公共资源交易中心的两个下属部门，相对独立。

同时，根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国保险法〉等五部法律的决定》，自2014年8月31日起，国家取消了财政部及省级人民政府财政部门负责实施的政府采购代理机构资格认定行政许可事项，政府采购代理机构实行了网上备案制，因此近年来全国相继成立的众多政府采购代理机构，也成为了工程交易的一个可选市场。

因此工程采购分别可以在公共资源交易中心下的“建设工程交易有形市场”、“政府采购中心”和政府采购代理机构进行交易，这三个市场分别隶属不同上级主管部门，分别适用的法律法规也有所不同。

相比于货物和服务类采购的单一性，工程项目由于其复杂性，多样性、专业性，不仅财政主管部门要对其负责监督，建设相关部门对其各个环节也会行使审批、监督、验收等管理职能。同时工程采购内容既包含建设工程的采购，还包含与之相关的货物、服务的采购，各阶段的采购所涉及的主管部门较多，相互关联，又相互独立，

除了财政和建设部门以外，工程项目还可能会涉及发改、规划、消防、人民防空、施工图审查、节能、环保等其他的行政主管部门。比如建筑物的方案，需要自然资源和规划部门审批；建设过程中的质量安全需要质监、安监部门的验收；施工图设计文件需要进行施工图审查等。而所有这些行政主管部门对于此类项目的采购市场、采购方式、代理机构、采购过程是否认可成为工程项目是否能够顺利推进的关键。

3. 建设工程相关法律法规

根据上面的综述，工程项目分别可以在三个市场进行采购，但是各个市场所依据的法律法规却不尽相同。

a)建设工程有形市场

必须招标的工程项目必须进入建设工程有形市场进行招标采购，招标之前应先取得发改部门的立项批复以及工程建设项目招标事项核准，由发改部门确定采取何种采购方式。发改部门行使该项权利的法律依据就是《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《必须招标的工程项目规定》、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等。同时由于历史原因，在采购过程中还需要执行各地、各级建设相关部门的相关法律法规。因此，进入建设工程有形市场的工程采购，实际采购方式只有公开招标、邀请招标两种方式。

b)政府采购中心

工程项目进入政府采购中心进行采购则相对简单，只需要有政府采购预算批复即可。适用的法律法规主要有《政府采购法》及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《必须招标的工程项目规定》、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》、《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等。同时还需要执行政府采购政策，比如《政府采购促进中小企业发展暂行办法》等，而反之对于建设部门的一些行业法规则一般不于考虑。相比较建设工程有形市场的采购方式，政府采购方式更丰富，除了公开招和邀请招标两种方式，还可以采用竞争性谈判、竞争性磋商、询价以及单一来源采购。

c)政府采购代理机构

工程项目进入政府采购代理机构适用的法律与政府采购中心相同。但是代理机构还需要根据各地的政府集中采购目录来判断可以代理那些工程项目的采购。

二、采购中的问题

1. 采购合法性

由于工程项目的特殊性，全生命周期内主要的监督管理部门为建设部门，尤其是施工图审查合格证、施工许可证等相关手续的办理以及后期的检测、验收等都是由建设部门及其下属部门来完成的。而建设部门对于工程采购只认可“建设工程交易有形市场”，对于“政府采购中心”以及政府采购代理机构采购的工程项目一般不予认可，导致后两个市场采购的工程项目无法办理正常的相关建设手续。因此实际情况中只有低于必须招标限额的工程项目才有可能进入后两个市场，而进入后两个市场采购的建设项目，无论采用的是什么采购方式，在建设部门办理相关手续时，则只能按照直接发包办理，也就是说建设部门对于后两个市场的采购过程的合法性是不予承认的。

另一方面，很多因为各方面的原因而无法取得发改部门立项批复的工程项目则通过“政府采购中心”以及政府采购代理机构采购后实施，但在项目的推进和实施过程中，由于得不到建设部门的认可而脱离了监督和管理，为工程建设埋下了隐患。

2. 法律法规的冲突

由于各部门相对独立，发布的规定和要求不尽相同，在执行过程中就很难统一，下面列举两个例子：

《招标投标法》及其实施条例并没有要求一定采用低价优先法，鉴于工程项目的复杂性，各地在实施中也很少采用低价优先法。而《政府采购法实施条例》第七条第三款明确规定“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策”，其中重要的一个政策就是《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，其第五条规定“对于小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除”。那么如果是非低价优先法的招标，对价格进行扣除而不是对价格评分值的扣除，对于小型和微型企业并不会有任何帮助，甚至有时反而不利，因此在工程招标中是否需要给予小型和微型企业的价格进行扣除成为了两难的选择。

对于评标委员会的组成，建设部门和财政部门的要求也不同。以江苏为例，两个部门分别建立了各自的专家库，对于专家和甲方代表的要求也不同。建设部门成立的“综合评标专家库”对于专家要求具备高级及以上工程类相关职称，甲方代表评委则需要具备中级及以上工程类相关职称或者具有工程建设类执业资格；财政部门成立的“政府采购专家库”对于专家则要求具备中级及以上工程类相关职称，对于甲方代表评委则没有具体要求。不同市场抽取专家时采用的专家库不同，选择到的专家人选也不尽相同。

不同采购市场遵循不同的法律法规体系，导致工程采购出现了完全不同的采购过程，甚至出现冲突。工程采购过程中除了执行国家层面法律法规外，如何协调执行各级财政部门、建设部门发布的关于工程采购的行业法规、文件，是各个采购市场面临的一个问题。

3. 货物及服务的采购

《政府采购法实施条例》《招标投标法实施条例》对于货物与服务的定义均与建设工程相关，特别是货物类的定义更为严格：“与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等”。以上定义的货物、服务采用招标方式采购的适用《招标投标法》及其实施条例，而其它货物、服务采用招标方式采购则适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》。

以上两部法律法规在招标流程、时间节点、公示时间等各个环节均有很大差异，在实际操作中几乎是两种流程。所以对于工程中的货物与服务是否与工程相关成为采购首先需要判断的重点。这就要求采购代理机构、市场主管部门具有较强的专业判断能力，如果采购中适用法律的环节出现偏差，那采购就会直接失败，给采购方造成不可挽回的损失。而在建设工程有形市场中一般只适用《招标投标法》及其实施条例，根本无法采用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，客观上造成了一部分货物及服务采购的不合理。

4. 其他工程

由于《采购法实施条例》及《招标投标法实施条例》对于工程的定义较为狭义，因此对于定义以外人们普遍认知范围内的工程项目如何采购成为了一个问题。

a)非建筑物或构筑物的工程建设项目，比如独立的道路、桥梁、市政、电信、管网、绿化工程建设等都不属于定义的工程范围。对于此类项目的采购大部分都是参照《招标投标法》及其实施条例执行，但在法律层面则是不完全合适的。

b)与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建无关的单独的装修、拆除、修缮工程不属于依法必须进行招标的项目。根据国务院法制办公室文件《对政府采购工程项目法律适用及申领施工许可证问题的答复》（国法秘财函【2015】736号）的精神，此类项目应当采用竞争性谈判或者单一来源方式进行采购，同时竞争性磋商也可以采购此类项目。特别当此类项目预算金额较大时，不进入建设工程有形市场招标采购的合法性是否能得到建设主管部门的认可，对实施过程中的安全质量监督工作的开展都产生了法律的模糊地带。

三、工程采购的建议

1. 由国家层面统一组织对工程采购法律法规的梳理及整理工作。建议由发改部门牵头，联合财政部门和建设部门，共同修订相关法律法规，协调工程采购与建设工程相关手续、监督、验收环节的对接，统一工程采购的方式及流程，这样才能解决工程采购的合法性问题。
2. 进一步推进公共资源交易中心的改革，将原有的建设工程交易有形市场与政府采购中心有机整合，成立统一的工程交易市场，制订统一的采购标准，合并共享专家库、信用库等基础数据，同时也可作为采购代理机构的参考标准。
3. 适时修订《政府采购法实施条例》《招标投标法实施条例》，对工程的定义重新组织论证。笔者认为《招标投标法》及其实施条例应当作为工程项目招标投标适用的根本大法，而不能局限于“建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等”。对于不同类型的工程，可以分别制订更具体的管理办法以指导实际的操作。