探索“生态优先、绿色发展”的制度与法治保障——以额尔古纳市生态建设情况为例

琦琪琛 迟桂华

摘 要：

习近平总书记指出，内蒙古自治区要“保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”，为内蒙古自治区的未来发展指明前进方向，明确具体目标，这一目标的实现，离不开制度与法治的保障。额尔古纳市是内蒙古自治区重要的绿色生态区域，以“生态优先、绿色发展”为指引稳步推进生态建设，虽取得一定的成绩，但在生态制度与法治保障方面存在一些问题，仍需继续探索“生态优先、绿色发展”的制度与法治保障路径，不断完善生态法律法规体系，建立健全生态建设体制机制，持续强化全民生态法治意识，对于新时期生态建设工作的开展、生态法治体系的完善、生态法律法规的落地见效，都具有十分重要的意义。

关键词：额尔古纳、生态、发展、法治、保障

引 言：

习近平总书记在2019年全国两会期间，参加内蒙古代表团审议时指出：内蒙古自治区要“保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。” “加大生态系统保护力度，守护好祖国北疆这道亮丽风景线。”为内蒙古自治区的未来发展指明前进方向，明确具体目标，而这一目标的实现，离不开制度与法治保障。

额尔古纳市作为内蒙古自治区重要绿色生态区域，区域内有：森林面积209万公顷、覆盖率达73.25% ；草地、草原面积777.94万亩、覆盖率达17.91%；水域湿地面积156.31万公顷、覆盖率达4.29%，森林、草原、湿地、河流等得天独厚的生态优势和自然资源构筑起祖国北疆生态安全屏障的第一道防线。多年来，额尔古纳市稳步推进以“生态优先、绿色发展”为指引的生态建设，虽取得一定成绩，但在生态制度与法治保障方面仍存在一些问题。如何更好地坚持“生态优先、绿色发展”，使我们祖国北疆第一道生态安全屏障更加牢固，本文结合额尔古纳市地区实际，在“生态优先、绿色发展”的制度与法治保障方面做了一些探索。

一、额尔古纳市“生态优先、绿色发展”制度与法治保障的基本情况

近年来，额尔古纳市坚持以习近平生态文明思想为指导，认真贯彻落实党中央重大决策部署及自治区党委、呼伦贝尔市委工作要求，以“生态优先、绿色发展”理念为导向，以改善生态环境质量为基础，以推动经济高质量发展为目标，以推进中央环保督察、自治区环保督察整改为抓手，以深入打好“碧水、蓝天、净土”保卫战为要务，以生态制度与法治建设为保障，走出一条经济发展和生态文明建设相辅相成、相互促进、相得益彰的“生态优先、绿色发展”新路子，并取得一定的成绩。

（一）生态保障体系初步形成

1.积极对标生态建设要求

额尔古纳市积极对标国家、自治区及呼伦贝尔市相关部署要求，着力推进生态文明建设工作：先后启动国家生态文明建设示范市及“两山”基地创建工作；积极推进国土空间规划编制，扎实开展全民所有自然资源资产清查国家级试点工作；统筹湿地资源经济效益、社会效益和环境效益协调发展；完善市域考核评价指标体系，争取生态转移支付资金约9000万元；强化市域能源能耗管控，全面推进各项资源节约和循环利用。

2.坚持推进生态保护工程

全面推行“林长制”，累计获得上级管护及停伐补贴资金1.3亿元，完成公益林和“天保”商品林管护487.4万亩、森林抚育2.4万亩、乡村绿化与美化1500亩，义务植树10万株；实施禁牧休牧、人工种草、草畜平衡等生态修复项目；严格落实“河长制”，河流四乱问题全部整改、销号；实施侵蚀沟综合治理共35条；城乡生活垃圾无害化处理率达99.8%，粪污综合利用率达92.4%；稳妥实施保护区域内矿业权退出机制。

3.逐步出台生态法治文件

为积极推进生态法治建设，切实保护生态资源环境，根据相关法律法规，先后向各市直机关及苏木乡镇（街道）下发《额尔古纳市关于加强和规范城市生态建设工作的报告》、《关于额尔古纳市生态保护红线划定的请示》、《关于严禁采挖收购运输森林草原野生药用植物的通告》等多部生态法治文件，配合相关法律法规，初步形成守护额尔古纳市绿水青山的生态法治体系，有力地保障额尔古纳市生态建设，促进额尔古纳市绿色发展。

4.持续加大生态执法力度

持续推进市域环境综合治理行动，开展额尔古纳市市容环境综合整治行动；持续整治私采滥挖野生药用植物违法行为，开展预防和打击私采滥挖野生药用植物专项行动，仅2023年1至7月，破获非法采挖收购运输野生药材类案件8起，行政处罚12人，查获、收缴野生药材1662.15公斤，追缴违法所得 9900元；持续加强排污企业和建设项目监督管理，开展“双随机”检查及建设项目环境保护“三同时”检查工作，切实保护生态环境，提高生态守法意识。

5.不断提高生态监测能力

争取环境监测和环境监察能力建设资金约600万元，购置大批先进环境监测设施，建立环境在线监测系统、重点污染源在线监控系统等高水平生态监控系统，对空气、土壤、水体质量等形成即时、定期监测机制；实行工业固定资产投资项目合理用能与排污总量控制联审制度；建立环保监督性监测结果在全市通报、环境违法企业于媒体曝光等制度，生态环境监测能力大幅提升。

6.加大生态建设考核力度

把生态建设和生态环境保护工作作为城乡综合考核重点内容，在《额尔古纳市环境综合整治实施方案》、《额尔古纳市环境保护工作考核实施方案》中，将环境整治工作纳入精神文明建设考核范畴，对整治工作不力的单位和个人实行严格责任追究制度，对相关责任人给予效能告诫、党政纪处分等，进一步加大生态建设考核力度。

（二）生态环境质量保持稳定

额尔古纳市始终以构建水更清、天更蓝、山更绿的优质生态环境为不懈追求，持续开展碧水、蓝天、净土保卫战，保护和改善生态环境与居民生活环境，生态环境质量稳定向好。

（三）生态经济建设发展迅速

绿色与生态一直是额尔古纳市经济发展的最大优势。额尔古纳市依托生态环境优势，坚持“生态优先，绿色发展”战略，积极融入“一带一路”战略，重点发展“生态、蒙源、俄俗、跨境”核心品牌，逐步形成“一核引领、两带串联、三区联动”的发展大格局，大力发展生态旅游，先后获得“国家全域旅游示范区”、“国家级风景名胜区”、“中国最令人向往的旅游胜地”等33项荣誉称号，被认定为“2022年国家级全域森林康养试点建设市”，入选为“全国森林康养典型案例”，每年接待游客数量均达500万人次。额尔古纳市积极推进生态旅游设施与法治建设：已有4A级景区5个，并正以湿地景区为核心，实施5A级景区创建工作；建设景区智慧警务室，维护生态旅游市场秩序，大力推动生态旅游向高端化、法治化迈进。生态旅游业已悄然成为额尔古纳市经济发展的支柱产业之一，引领额尔古纳市生态经济建设迈上新台阶。

（四）生态法治观念有所增强

依托丰富自然资源和悠久文化内涵，积极开展生态文化建设。抓住有利时机，利用不同平台，采取多种形式，广泛宣传党和国家生态建设方针政策、法律法规，普及生态环保相关知识，使生态保护理念得到越来越多市民认同，民众自觉保护生态环境意识逐步提高，生态法治观念有所增强。

二、额尔古纳市“生态优先、绿色发展”制度与法治保障面临的主要问题

多年来，额尔古纳市以“生态优先、绿色发展”为指引的生态建设稳步推进，取得一定的成绩，特别是生态建设基础设施日趋完善，但生态建设既要重视基础设施等硬件建设，也要注重构建生态建设法治保障体制、机制，以其为“生态优先、绿色发展”保驾护航。额尔古纳市在生态制度与法治保障方面仍存在一些问题：

（一）生态建设法律法规体系亟需完善

当前，我国生态方面的立法框架已基本建立,但针对额尔古纳市地区实际相配套的生态法律法规仍需完善。如：额尔古纳市盛产的赤芍，为内蒙古自治区三级保护野生药用植物，在打击私采滥挖野生药用植物工作中依据《野生植物保护条例》、《草原法》、《森林法》等法律法规虽在一定程度上起到威慑作用，但这些法律法规在行为定性、取证方式、处罚力度等方面的规定缺乏相应的针对性和有效性。由于私采滥挖、非法收购、运输野生药用植物的利润极大，处罚力度较轻，导致私采滥挖野生药用植物的违法行为屡禁不止。同时，对于私采滥挖野生药用植物造成生态环境破坏的处罚也缺少明确依据和支撑，私采滥挖野生药用植物的违法成本整体相对较低，不能有效发挥生态保护作用。

（二）生态法治保障体制机制尚待理顺

额尔古纳市为边疆地区，地处偏远，地广人稀，基础设施相对落后，基层人员数量较少，生态建设和生态执法难度相对较大，且生态环保执法主体分散在环保、林业、水利等多个职能部门，各部门虽各司其职，但有些部门职能存在交叉、重叠问题，相应的联动机制尚未建立，与其他旗市区之间也缺乏协同作战机制，未能形成有效合力，有待理顺；监督考核、经费投入等方面的生态建设和生态法治保障机制，也有待加强。

（三）公民生态法治意识有待加强

受历史、区位等因素影响，长期以来额尔古纳市经济发展相对落后，为追求经济发展也曾出现在缺少充分生态环境影响评估的情况下，盲目上项目等现象，对生态环境造成一定破坏。如今，尽管额尔古纳市有关部门及大部分市民能认识到生态建设及生态环境保护的重要性，但仍有部分市民生态法治意识较为淡薄，在环境保护、污染监督、节能减排等方面处于被动状态，生产方式、消费方式、生活习惯等仍保留着高消耗、高消费、重享受的传统观念，甚至存在破坏生态环境行为，生态环境保护参与率相对较低，生态法治意识有待加强。

三、探索额尔古纳市“生态优先、绿色发展”制度与法治保障的实践路径

在2018年全国两会期间，习近平总书记参加内蒙古代表团审议时，提出：“在祖国北疆构筑起万里绿色长城。”2019年更是强调内蒙古自治区在生态文明建设中的重要地位，指出：“内蒙古生态状况如何，不仅关系全区各族群众生存和发展，而且关系华北、东北、西北乃至全国生态安全。把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位，也是内蒙古必须自觉担负起的重大责任。”牢记习近平总书记的嘱托，额尔古纳市要实现“生态优先、绿色发展”的目标，就必须要积极探索生态法治保障的实践路径。

（一）完善生态建设法律法规体系

呼吁提高额尔古纳市域内野生动植物保护级别，以加大生态法治保护力度；对于私采滥挖野生药用植物等违法行为所造成的生态环境破坏，建议增加生态环境侵权公益诉讼追责方式，积极尝试采取替代性修复、惩罚性赔偿等方式，修复受损生态环境，增加违法者的违法成本，以起到遏制破坏生态违法行为的效果；同时，依据相关法律法规，着力制定更符合地区实际、更体现地方特色、更具有可操作性的生态建设地方规范性文件，以完善额尔古纳市生态法治保障体系。

（二）健全生态法治保障体制机制

1.建立健全长效管理机制

健全生态法治保障体制机制，要建立健全长效管理机制：改变各地各部门之间条块分割、多头执法的现状，将环保、林业、水利等部门的职能进行优化整合，探索跨部门、跨领域的协作方式，减少各职能部门之间的协调成本，并积极探索与其他旗市区协同作战新机制；建立执法工作人员生态环境、自然资源及相关法律法规等知识的培训机制,保证执法工作的正确性、合法性；完善生态环境、自然资源等信息公开制度,保障公民的知情权,实现生态环境、自然资源等领域的“阳光执法”，真正做到经济建设与生态环境保护的有效协调。

2.建立监督、考核及资金投入机制

健全生态法治保障体制机制，要建立监督、考核及资金投入机制：一是，建立健全监督程序。在生态法治保障工作中增强市人大的参与性，定期组织人大代表提出意见建议，及时研究制定相关地方性生态法治文件；建立专职或兼职生态法治监督员制度，通过监督员收集生态环境破坏相关信息，定期向有关部门沟通报告；建立相应的奖励机制，鼓励更多民众加入生态法治监督员行列；设立多种渠道使民众能够参与到生态环境保护之中，建立健全各项监督程序的同时，确保其公正性及可操作性。二是，引进绿色GDP核算。将生态建设摆在与经济发展同等重要位置，充分发挥环境保护巡查、督察制度监督作用；在各政绩考核项目中加入生态环境、自然资源成本，将生态环境保护目标考核纳入干部政绩考核体系中，并将生态环境保护绩效考核结果作为考核干部政绩的重要参考指标。三是，建立资金投入机制。加大政府生态环境保护和环境污染治理的资金投入，尤其是争取生态法治保障资金支持，用于日常巡护管控、专项行动中车辆使用、维修保养等方面所产生的费用。同时，广泛吸纳社会资金进入生态环境保护领域，逐步解决生态法治保障资金投入不足的问题。

（三）持续强化全民生态法治意识

“生态优先、绿色发展”的法治保障不仅需要政府引导和行政强制,更需要全体公民的广泛参与。

1.牢固树立生态建设法治理念

习近平总书记曾强调：“只有最严格的制度,最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”当今社会是法治社会,任何科学举措的有效实施,任何现实问题的有效解决，都必须要运用法治思维、法治方式予以推进。因此,在推进“生态优先、绿色发展”的同时,必须要牢牢树立法治理念,采取多种形式让公民自觉树立生态建设法治理念，如：针对额尔古纳市各机关单位、企业、学校、社区及各苏木乡镇（街道）居民等开展生态法治教育，根据不同受众调整普法内容，以身边典型案例讲解生态法律法规知识，更通俗易懂、更生动地让民众知法、懂法、守法、用法，提高全民生态法治素养，使生态建设法治理念深入人心。

2.努力提高民众参与积极主动性

一是，引导民众积极参与。通过多种方式动员、引导民众参与生态法治建设，使生态法治建设过程成为听民声、聚民意、集民智的过程，引导民众积极参与讨论，把人民群众普遍关注、关心的生态法治问题列入生态法治建设工作之中，倡导民众为生态法治建设贡献力量。二是，设立监督举报平台。向社会公布举报单位和联络方式，实时接收人民群众对破坏生态环境违法行为的举报。三是，建立完善奖励机制。对于生态法治建设工作中表现突出的单位或个人，给予适当奖励，提高工作人员的积极性；对于举报破坏生态环境违法行为的民众根据被举报案件具体情况，给予适当奖励，提高民众参与积极主动性，以增强全民生态法治意识。

结 语：

多年来，额尔古纳市以“生态优先、绿色发展”为指引的生态建设稳步推进，取得一定的成绩，但在生态制度与法治保障方面存在一些问题，仍需继续探索“生态优先、绿色发展”的制度与法治保障路径，不断完善生态法律法规体系，建立健全生态建设体制机制，持续强化全民生态法治意识，对于新时期生态建设工作的开展、生态法治体系的完善、生态法律法规的落地见效，都具有十分重要的意义。

绿色是额尔古纳市的价值和底色，生态是额尔古纳市的责任和潜力。作为祖国北疆第一道生态安全屏障的额尔古纳市，只有始终将法治思维、法治方式贯穿于生态建设的全过程，把得天独厚的生态优势和自然资源转换为自身的价值和潜力，坚持“生态优先、绿色发展”，才能绘就青山绿水、诗意栖居的大美额尔古纳！ 

呼伦贝尔市委党校（行政学院、社会主义学院）系统2023年度调研课题

                                            项目编号： 2023DXXT21