试论全域土地综合整治的基本逻辑、关键问题和主要关系

路敦鹏

摘要：在我国社会迅猛发展的背景下，国内全域的土地整治也成为了重中之重全域土地综合整治是统筹推进农用地整理、建设用地整理和全域生态保护修复的重要手段。基于信息化赋能建立的试点空间信息化监管体系，是提升全域土地综合整治空间治理体系的必然选择。

关键词：全域土地；综合整治；基本逻辑；关键问题；主要关系

引言

随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，全域耕地分布碎片化、建设用地利用低效化、生态用地退化及空间布局无序化等多重问题并存。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，明确组织开展全域土地综合整治试点工作，以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和全域生态保护修复。当前，一些地方开展了全域土地综合整治试点管理信息系统建设与应用，但尚未建立试点信息共享机制，不便于实现试点统一入库、监测监管、系统衔接及数据共享，亟须建立部、省、市、县四级联动的全域土地综合整治信息系统。

1全域土地综合整治的基本逻辑

1.1人地协调的共生逻辑

土地的自然属性是其区别于其他资源或资产的基础属性，表现出位置固定性、不可替代性、面积有限性、利用可持续性等特征，直接影响土地利用的适宜性和限制性。随着人类对土地持续开发和利用，当前土地资源面临过度开发、粗放经营、奢侈消费等问题，推动资源利用方式向节约集约转型是新时期保障国家资源安全的必然选择。立足土地的自然属性和资源利用的节约集约要求，人地协调是全域土地综合整治的理念。

1.2城乡统筹的整体逻辑

土地的社会属性指对土地利用施以国家调控的权力属性，该属性决定了为保障社会整体利益，国家可以对土地利用进行城乡统筹规划。现阶段，我国城乡关系正从二元发展向融合发展转型，但城乡要素配置不合理现象依旧突出，土地资源配置不合理状况更为严峻，因此，城乡土地配置与优化利用是城乡融合的重要内容。在新时代发展背景下，全域土地综合整治被赋予了新使命，即作为城乡土地统筹配置与优化利用的政策工具。

1.3供需匹配的实践逻辑

土地资源在人类社会利用和改造过程中产生了经济属性，区位差异导致不同区域土地供给的经济效益不同。供需平衡是全域地区高质量发展的重要因素，但全域长期处于以经济发展为主要目标的现代化范式中，较少关注土地本身的供给能力与全域发展需求是否匹配，随之产生村庄空心化、产业非农化、环境污损化等“全域病”。归根结底，土地利用供给能力与全域发展需求之间的不匹配是造成这些问题的主要原因之一。随着社会经济快速发展，全域地区人们的生活需求由生存性向发展性转变，开始追求休闲、文化、旅游等多重功能，传统以生产和生活功能为主要供给的土地利用方式难以满足当前需求。土地利用供给是保障全域发展的基础物质条件，全域发展是驱动土地利用供给转变的动力，全域土地综合整治着眼于全域发展供需失衡问题，从供给侧强化土地利用对全域发展的支撑能力。

2全域土地综合整治的关键问题

2.1风貌塑造力欠缺，特色文化形象融合弱

通过近年来的培育推广以及自然教育中心、渠楠白头叶猴保护小区的建立，虽不断有科研团队及游客慕名前来开展研学考察，作为地理标志的白头叶猴已经具备一定的知名度和品牌基础。但昆仑村在全域风貌建设和文化形象的塑造上仍较为乏力，普遍存在房屋建造样式各异、色彩单一、缺乏元素设计、壮乡特色不鲜明等问题，自然保护区、白头叶猴、喀斯特地形地貌等特色资源未得到充分利用。保护区外的旅游配套设施建设不足，不能给予游客视觉冲击和深刻印记，影响了全域经济价值和自然保护区生态价值的进一步体现。

2.2建设用地布局散乱，利用效率较低

全域建设用地是村民生活的基础，但由于受自然保护区的限制且缺乏统一的管理，存在用地布局不合理、利用效率低等情况。一方面，村民自建房屋院落占地面积过大，且部分因生活条件改善举家搬迁至县城而闲置，造成资源浪费。不少新分户村民在村域内建设用地未得到充分利用的情况下，仍试图将居民点不断向外扩张，占用耕地建房。另一方面，昆仑村现有基础设施滞后，各自然屯公共服务设施规模不统一，娱乐、教育设施缺乏。环卫设施虽已具备，但垃圾收集分类紊乱、清理不及时，致使村内环境受到影响。部分村屯道路硬化率不高，宽度过窄，不便于村民出行。饮用水源缺乏处理设施，水质安全无法得到保障，村民身体健康易受影响。

3全域土地综合整治的主要关系

3.1个性化服务定制

面向全域土地综合整治试点实施方案的辅助编制、方案审批、实施监测、评估预警，依托相关指标，该系统体现综合整治的整体性和系统性，重点对合规性审查、冲突检测、指标监测预警、专项评估等典型专题应用编排各种空间分析算法。研究分析了涉及的数据服务类型和分析统计方法，建立典型应用的空间数据分析模型；重点对自然资源过度开发、资源粗放利用、突破红线控制等行为或现象进行监测。利用遥感监测、移动督查、物联网传感器、在线举证等技术手段获取专项监测信息，如自然资源主要要素变化、城乡建设中的开发利用行为等，综合运用空间数据分析模型，开展试点监测评估预警。

3.2共同富裕，以全域为单位构筑利益共同体

在国土空间规划、管理体制改革和现行土地制度的背景下，新增城乡建设用地和生态用地、永久基本农田的面积是土地发展权配置的关键指标。为实现全域高质量融合发展、优化国土空间布局，全域土地综合整治可以为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，而土地发展权的公平配置则为全域土地综合整治的实施提供了支撑。建议将相对均质、具有相对独立的资源配置权限的全域作为一个基本发展单元，构建城乡利益共同体和全域发展共同体——在全域层面统筹好开发与保护的总体格局，兼顾开发建设与保护，建立土地发展权均衡配置的机制。同时，在价值层面构建“农民—集体—政府”三方互惠互利、相互依存的城乡利益共同体，实现共同富裕的目标。

3.3简政放权，赋予全域更灵活的审批权限

在下放省级权限和市级权限时，为保证放权效果，建议充分考虑县区承接能力与实际需求，实行精准化、全链条、差异化放权。比如：可将拆旧复垦等市场主体办理量大的低风险审批事项下放县区；对涉及多个部门、多个环节的事项，配套下放相关权限，实现“一事通办”。这样既能调动县区发展积极性，又能降低制度性交易成本，充分实现就近能办、少跑快办。

3.4加强全域生态协同性

协同自然保护区生态环境，推进山水林田湖草沙系统联合治理，在全域范围内通过采取地质灾害治理、水土流失治理、污水处理、生态修复等措施，开展全域人居环境综合整治，打造生态亲水平台、湿地公园及田园综合体，营造混交林，补植风景林。在为自然保护区生物种群提供理想的栖息场所的同时，提高全域防御自然灾害的能力，提升生态和自然景观功能，增强全域空间舒适性和景观艺术性。

结束语

当前大多试点工作正处于探索阶段，然而随着“全域整治热”的升温，整治试点由乡镇尺度逐渐扩展到市县尺度，“乡镇级”全域土地综合整治尚缺乏经验，理论研究尚且滞后，又面临不同尺度的“全域性”整治问题，对于实践探索和理论研究来说均面临较大挑战。探索不同资源禀赋下整治模式的地域差异、整治效益和助推全域振兴的机理，引导理论研究领先于实践探索的步伐，促进理论研究对整治实践的指导作用。

参考文献

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