收费公路债务问题探讨

汪新宇

摘要：收费公路建设在拉动投资，促进经济发展，缩小地区差距，降低社会物流成本等方面具有重要作用，由于近年来收费公路建设成本不断提升，运营边际收益持续下降，收费公路的债务问题逐渐引起各方重视，本文对我国收费公路债务问题产生的原因及影响进行了分析，并探讨了应对债务问题的对策措施。

关键词：债务风险；收费公路；高速公路；资产负债率；融资结构

一、引言

收费公路作为重要的交通基础设施，为我国经济发展做出了巨大贡献，自1988年第一条高速公路沪嘉高速建成通车以来，中国高速公路的建设历程不断刷新纪录。到2021年底，中国高速公路总里程已经突破16万公里，稳居世界第一。高速公路建设在我国具有重大的经济社会意义，为地区间的经济交流和合作提供了便利条件，提高了经济社会运转效率，促进了经济发展，缩小了城市与乡村，东部与中西部之间的发展差距。然而，随着收费公路的规模不断扩大，债务问题也逐渐凸显出来。目前我国收费公路累计投资超过12万亿，其中7成来自银行贷款。2017年至2021年，公路债务年均增长17%，目前总负债超过8万亿。本文将就收费公路债务问题进行深入探讨，分析其成因、影响及解决之道。

二、收费公路债务问题的成因

（一）建设资金需求量大

收费公路建设需要大量的资金投入，包括建筑工程安装费、征地拆迁费、工程建筑其他费（设计费、管理费、监理费等）、预备费、建设期利息等。根据不同地区和地形的情况，中国的高速公路每公里的建设成本在1.5亿元到2.5亿之间。

在建设过程中，往往需要通过银行贷款等方式筹措资金，导致债务规模不断扩大。以河南省为例，截至2021年底，河南省收费公路累计建设投资总额为4168.92亿元。其中，财政性资本金投入555.24亿元，非财政性资本金投入601.87亿元，举借银行贷款本金2769.72亿元，举借其他债务本金242.09亿元，分别占收费公路累计建设投资总额的13.32%、14.44%、66.44%和5.80%。截至2021年底，河南省收费公路年末债务余额为3524.76亿元，其中，年末银行贷款余额2427.40亿元，其他年末债务余额1097.37亿元，分别占收费公路债务余额的68.87%和31.13%[1]。2021年河南省资产负债率达到84%。

（二）运营收益不足

收费公路的收入主要来源于过路费，但受制于多种因素，如路网流量、路况质量、竞争压力等，收费公路的收益往往难以覆盖运营成本，更不用说偿还债务了。以河南省为例，2021年度，河南省收费公路通行费收入为372.76亿元，支出总额为906.43亿元，通行费收支缺口533.67亿元。2021年度的收费公路支出中，偿还债务本金支出635.43亿元，偿还债务利息支出134.96亿元，养护支出40.17亿元，公路附属设施改扩建工程支出12.77亿元，运营管理支出50.64亿元和税费支出32.46亿元，分别占收费公路支出总额的70.10%、14.89%、4.43%、1.41%、5.59%、3.58%。

（三）政策因素

政府在收费公路建设过程中扮演着重要角色，政策导向、行政干预等因素也会对收费公路的债务问题产生影响。例如，政府为了推动地方经济发展，可能会要求企业加速建设收费公路，从而增加债务负担。2019年疫情以后，为应对经济下行压力，多个省份加快了省内高速公路建设，以期通过基础设施投资建设拉动经济增长，河南省在2020年印发了《关于加快高速公路建设的意见》（豫政〔2020〕26号），提出在高质量推进高速公路“双千工程”（投资1000亿元以上、总长1000公里以上）实施的基础上，全面启动实施高速公路“13445工程”（以下简称“13445工程”）：到2025年年底，全省高速公路通车里程达到10000公里以上，新增通车里程3000公里以上，完成投资4000亿元以上，力争通车里程居全国第4位、路网密度居全国第5位。

三、收费公路债务问题的影响

（一）加大企业财务压力

债务规模的扩大意味着企业需要承担更多的利息支出和本金偿还责任，从而加大企业的财务压力，影响企业的正常运营和发展。沪宁高速资产负债率由2011年的36%，增加至2021年的47%，山东高速资产负债率由2011年的51%，增加至2021年的52%，皖通高速资产负债率由2011年的30%，增加至2021年的40%。在建设阶段，高速公路需要大量资金投入，这些资金通常通过银行贷款、债券发行等方式筹措，导致企业承担较高的债务负担。而在运营阶段，虽然收费公路的收入主要来源于过路费，但受多种因素影响，如路网流量、路况质量、竞争压力等，收费公路的收益往往难以覆盖运营成本，更不用说偿还债务了。

（二）政府财政风险

收费公路债务问题如果得不到有效解决，可能会转嫁给政府财政，成为政府财政风险。当收费公路经营企业无法偿还债务时，政府可能需要承担相应的偿债责任，从而增加财政负担，形成政府隐性债务风险

[5]。我国高度重视隐性债务风险问题，根据中发〔2018〕27号文《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》的部分内容，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务[2]。2023年底的中央经济工作会议提出，要持续有效防范化解重点领域风险，坚决守住不发生系统性风险的底线，要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，严厉打击非法金融活动，坚决守住不发生系统性风险的底线。

（三）制约交通行业发展

收费公路债务问题如果不能得到妥善解决，可能会对整个交通行业的发展产生制约作用。交通行业是国民经济的重要支柱产业，是最基础、最广泛的交通基础设施，是衔接其他各种运输方式和发挥综合交通网络整体效率的主要支撑，在综合交通运输体系中具有不可替代的作用[4]。如果因为债务问题而导致行业发展受阻，将会对经济发展产生负面影响。受债务压力影响，到2025年，全国公路通车里程将达到550万公里，高速公路建成里程将达到19万公里，与“十三五”期末相比，高速公路通车里程将进一步增长约2.9万公里，但增速将放缓至18.01%。

四、解决收费公路债务问题的对策

（一）优化融资结构

丰富融资渠道，建立多元化的融资模式，选择低成本融资方式，科学制定直接融资、间接融资和长短期融资占比。探索设立交通基础设施信托投资资金或永续债等权益型、股权类金融工具，从而为高速公路提供长期稳定的金融支持。此外，注重引进社会资本，与其合作建设高速公路，共同研究制定科学合理的收费机制，充分发挥市场作用[3]。

安徽省交通控股集团有限公司的做法较有代表性。首先，发行高速公路公募REITs，盘活存量资产，筹集资金用于新建项目。安徽交控利用沿江高速公路项目发行公募REITs募集资金108.8亿元，用于省内5条在建高速公路项目建设，同步带动社会资本超200亿元，打造了高速公路资产“投资—运营—证券化—再投资”的全周期资本运作新模式。其次，加大直接债务融资力度，降低资金成本。安徽交控“十四五”以来通过发行境外债、中东部地区扶贫票据、中期票据、短期融资券、企业债、公司债等多种融资产品，实现对资本市场主流融资渠道和品种的全覆盖，直接融资近350亿元。其中，公路主业融资成本约2.75%，为历史最低水平。

（二）加大利用政策性金融工具的力度

一是中国农业发展银行的政策性贷款。2022年中国农业发展银行与交通运输部联合印发《关于“十四五”时期充分发挥政策性金融作用支持农村路网高质量发展的意见》，创新支持强农惠农高速公路与路衍经济项目。各省开始积极申请中国农业发展银行支持的强农惠农高速公路项目贷款，目前江西、云南、广西、安徽、江苏、黑龙江等省（自治区）均已有相关项目落地。

二是政策性开发性金融工具。2022年，为有效应对外部冲击、稳定宏观经济大盘，由国务院常务会议决定发行政策性开发性金融工具，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。这项金融工具成为准公益性或经营性项目破解投融资困境的重要政策机遇。其优势在于一方面可利用政策性金融机构发行二级资本或金融债的优势，释放成本低、期限长的信贷额度，拓展重大项目资本金的资金来源；另一方面强调市场化运作，无需地方政府出具还款承诺或承担兜底责任，而是由政策性银行根据项目质量自主决策，并直接与相应企业或项目公司签约，有利于发挥银行金融机构的专业优势，控制新增债务风险。

（三）提高运营效率

通过加强管理、提高运营效率等方式，可以增加收费公路的收入，从而有助于偿还债务。例如，可以加强路政管理，减少偷漏通行费的现象；提高道路维护水平，保障道路安全畅通；优化收费站点布局，提高道路通行效率等。

一方面，加大对资产负债率的考核。根据上级要求、行业情况及企业实际，科学制定企业资产负债率。将资产负债率作为企业关键考核指标，严格督查考核。另一方面，制定企业战略发展规划，将资产盘活、运营能力提升作为重要任务，确保企业年度资产负债率目标的实现。

随着高速公路路网的不断完善，未来高速公路养护开支需求将会不断加大，因此要不断创新技术，从而降低养护成本。一方面采用新型修复材料，提升路面结构耐久性；另一方面利用公路养护信息管理平台，掌控结构实时形变信息，及时维护处治，减少中断交通影响的路费收入损失。此外，通过精简管理机构、严控人工成本，加强采购管理等多种方法，实现企业降本增效。

（五）加强债务风险监测及压力预判

完善收费公路债务风险监测预警体系，加强风险评估预判。相关单位应根据收支缺口、偿债能力、融资结构、财务成本等现金流情况，科学设置债务风险警戒标准。对收费公路企业建立以资产负债率为核心，以企业成长性、效益、偿债能力等指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系，动态掌握企业债务风险情况，对超过预警线的监管企业，做好债务风险状况预判。

加强收费公路企业与政策性金融机构的合作，借鉴已实施存量债务置换的相关企业经验，对于具备条件的收费公路存量债务，按照以“时间换空间”的化解思路开展债务置换、展期或重组，降低资金成本，缓解还款压力。债务重组过程中应督促企业明确还款来源，并对其债务偿还情况制定跟踪监督机制。

（六）加大收费公路政策创新

一是加快制定高速公路收费期满处置方案，对于即将收费期满的高速公路项目，加快研究制定处置措施。可由省级高速公路平台企业对于本省即将收费期满的高速公路项目，研究制定系统性处置方案，包括关于到期未清偿债务的测算及处置措施，并向省级政府提出相应建议。

二是加快收费公路政策创新研究。为解决现行收费公路政策与行业发展新阶段不相适应的突出矛盾，建议结合《收费公路管理条例》修订，从以下方面加快开展收费公路政策创新研究：新建项目收费期限的合理延长，重点关注服务国家重大战略或满足国防需求的项目；以实现区域统筹协调发展为目的，完善政府还贷公路统借统还制度；高速公路收费管养统筹发展模式及配套管理制度；高速公路通行费标准的合理定价及动态调整机制。

五、结束语

总体来看，收费公路债务风险仍在不断累积，控制难度持续加大。当前既要积极开发利用多种市场化手段释放债务压力，同时也应适时推进收费公路政策的革新，解决现行政策与行业发展新阶段不相适应的突出矛盾，以满足国家战略实施对高速公路发展的要求。

参考文献：

[1]李淼焱. 我国公路交通基础建设投资支出现状及债务风险分析[J]. 中国财政科学院博士后流动站, 2017.

[2]于海峰,葛立宇. 积极财政政策下的财政风险研究——基于新冠疫情背景的分析[J]. [1]广东财经大学, 2021.

[3]马春铭. 地方政府债务风险现状、问题及对策研究[D]. 河北经贸大学, 2022.

[4]旦增赤列,次旦平措. 稀疏路网地区公路路网规模测算研究[J]. [1]西藏自治区交通勘察设计研究院, 2021.

[5]任亚南. 基础设施建设投资对地方政府债务风险的影响研究[D]. 重庆交通大学, 2020.

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