云南省乡镇国土空间规划区域公共设施优化研究

姚欣1   王香丽2

2云南省设计院集团工程投资有限公司

摘要：云南省先期启动的全域覆盖村庄规划，为乡镇国土空间规划提供了重要的支撑，从而对乡镇国土空间规划提出了新的要求。基于此，本文作者总结了参与的乡镇国土空间规划工作，研究了云南省乡镇国土空间规划中区域公共服务设施和基础设施规划面临的不同背景和问题，并对解决方法进行了探讨，旨在保证村庄区域设施空间布局的科学性、系统性，促进城乡设施布局高效配置。

关键词：乡镇国土空间规划；基础设施；空间布局

乡镇国土空间规划是国土空间规划体系中重要的承上启下层级，除了承担传导落实上级国土空间规划的任务，还要指导乡镇中城镇开发边界内详细规划与村庄建设边界内村庄规划的实施，对国土空间规划体系中主要内容的具体落实起到至关重要的作用，承担着协调自上而下的目标与自下而上发展诉求的关键任务。

1.村庄规划支撑下的云南省乡镇国土空间规划

乡镇国土空间规划秉承着“多规合一，有效衔接”的体系逻辑和“上下贯通，落地实施”的实施逻辑，其中落地实施工作尤为重要。区别于其他省份，云南省于2019年左右就开始探索新的国土空间规划体系下村庄规划编制，于2022年全面开展全省“多规合一”实用性村庄规划编制，截至2023年底，云南省已基本完成所有村庄规划的编制，规范化的村庄规划数据入库工作已完成50%。基于此，于2024年启动的云南省乡镇国土空间规划相较于其他省份拥有了下位村庄规划的支撑，能够在乡镇层面对下位详细村庄规划进行审视。

由于村庄规划基于自然资源部门最新土地调查成果进行编制，同时已经在详细规划层面反映了村庄发展的诉求，落实了阶段性的村庄规模发展需求和设施需求，同时现有相关规划内容已经充分考虑了详细规划层面上的限制因素，因此对于上位的乡镇国土空间规划具有重大的支撑意义。

2.区域公共设施规划要点的转变

乡镇国土空间规划基于承上启下的传导逻辑，是统筹城镇空间与乡村空间发展最关键的环节，同时也是中国破除二元结构，促进城乡融合发展的具体落实环节。由于云南省已经拥有全域覆盖的村庄规划，在乡镇国土空间规划中面向村庄的区域公共服务设施和基础设施规划要点基于现实情况将发生变化。一方面在乡镇域层面引导公共服务设施均衡布局，构建“区县——镇——村”分级配置的文化体育、教育医疗等公共服务设施和水电等市政服务设施依然是核心要点，但另一方面由于已经拥有了基于实际需求的村庄规划层面设施配置方案，乡镇中心区以外的广大农村地区相关设施配置规划要点由原则性的配置引导转变为基于实际需求的区域统筹优化工作，从而也能更好地满足村庄区域公共服务和基础设施的精准投放高效配置要求。

3.云南省乡镇国土空间规划区域公共设施规划的问题及优化策略

在目前实际开展的云南省乡镇国土空间规划中，均已将覆盖全域的乡村规划纳入基础数据，从而能够在相对宏观的层面上对各个乡村的公共服务设施和市政基础设施布局布点进行研究分析，并基于此作出优化调整要求，较为系统严谨地指导村庄规划形成最终成果并落地实施。在实际工作中，基于村庄规划的区域设施整合主要面临以下几个方面问题，我们也据此制定了优化解决策略。

3.1教育设施优化调整

在乡村公共服务设施配置中，各村庄均按照配置要求进行设置，各设施均能满足村庄未来发展要求。但进一步结合区域发展政策来看，教育设施中的小学受影响较大。云南大量村庄分布于山区，严重的交通不便现象对小学和幼儿园规划产生了不同的影响。部分目前仍在村庄中进行保留的小学在纳入乡镇国土空间规划后进一步与地方教育部门衔接，发现由于长期的生源不足，相关学校已在区域层面进行优化调整，学校及教师已就近合并至乡镇或县城，下一步将通过政策支持学生集中住校就学，实际上已不需进行设置。对于幼儿园来说，山地交通不利于幼儿完全集中于村委会驻地就学，在进行的区域交通因子分析后。规划对部分偏远山村进行了幼儿园增补。

3.2区域市政设施的衔接整合

在乡镇国土空间规划层面上，区域市政设施衔接是问题较多的部分。首先是给水和污水处理设施的设置问题，部分区域出现两个跨行政区划的村庄取水点或污水处理设施距离较近的情况，从而在规划中对出现类似情况的取水点或污水处理设施调整为联合设置；第二是灌溉系统或道路的区域联通问题，出现跨行政区域灌溉系统或道路规划标准的不一致，需要在规划中基于跨区域的实际需求进行统一；此外是村庄规划中跨区域的垃圾处理或污水处理衔接不足问题，此类问题主要出现在邻近乡镇政府驻地的城郊融合类村庄，规划中明确运送或输送至乡镇的垃圾及污水量超过区域基础设施规模，部分村庄还出现污水管道与相邻村庄未衔接问题，均需要在区域层面对垃圾处理规模，污水处理规模重新复核并明确新的建设规模。

3.3农村公益性公墓的配置

农村公益性公墓的建设是近年来乡村振兴战略中重要的工作部分，但公益性公墓的建设指标需要跨多个行政村进行统一测算配置，因此在经过整合后的村庄规划中发现相关指标落实较为不到位。目前落实的农村公益性公墓多为上级政府已经确定建设落地项目，目前规划建设的规模远远达不到实际需要。在乡镇国土空间规划层面，需要对农村公益性公墓建设需求进行全面的重新复核，同时结合服务半径、建设场地、道路交通等因素在全域进行重新配置，并将项目列入项目库。

3.4搬迁安置指标的落实

作为山地地区云南省的村庄面临地质灾害威胁较大，在村庄规划中存在大量地质灾害隐患点，从而导致了村庄规划中出现一定量的村民需要搬迁安置。然而由于各个行政村自身可用地较少，搬迁撤并村或者是个别地质灾害隐患点附近的搬迁村民无法在本村进行落实，各规划均将此类指标转移至邻村、乡镇或县城，但实际上并无相关项目支撑。在乡镇国土空间规划中，需要对此类搬迁安置村民进行安置，一方面在乡镇域范围内寻找可供安置地区，另一方面超出乡镇承载能力的安置需求需要由乡镇进一步向县区进行反映，确保此类村民得到妥善安置。

4.结语

乡镇国土空间规划是解决城乡空间衔接协调等诸多现实问题的关键性规划，是实现城乡融合最基础和关键的环节。拥有详细村庄规划支撑的云南省乡镇国土空间规划，更有利于国土空间规划的传导实施、地域分工、平衡发展。充分利用好这一优势，找到关键发力点从而形成系统性特色化的乡镇国土空间规划内容，才能实现真正的城乡和谐共振。

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