铁路建设项目管理中的利益冲突与协调管理分析

张波

摘要：铁路建设项目执行周期长、工程跨度大，项目建设方、施工方、政府部门、当地群众等均为利益相关方，充分尊重并满足各方利益需求才能确保铁路建设活动顺利、高效进行，项目协调管理非常关键。本文以黄大铁路项目为案例，从项目管理过程中发现的利益冲突及协调管理工作经验透视铁路建设项目协调管理的共性问题，并给出更好协调铁路建设项目利益相关方利益冲突、加强协调管理成效的具体措施，为其他类似工程项目协调管理工作的开展提供参考。

关键词：铁路建设项目；利益冲突；协调管理

引言：随着国家经济发展及“一带一路”倡议的深度实施，促使铁路建设项目不断增加，项目建设的复杂程度也随之上升。铁路建设项目投资量巨大，其建设具备极高的社会价值，除先进的施工技术之外，科学、高效的项目管理工作也必不可少。尤其是铁路建设市场的不断扩大，铁路建设项目出现建设跨度长、施工环境复杂，施工单位增多；同一项目中面对的省、市、县各级政府不断增加，政府对铁路项目的期望和支持也存在差异；由于铁路建设项目所经地区经济文化差异，当地群众对项目的认识和支持程度有差异等众多新的情况和新的形势。建设单位急需构建能够与国际接轨的项目管理方案，提升管理水平以适应更复杂的协调、管理环境。利益冲突协调管理作为铁路建设项目管理中的重点，需要对相关管理经验进行总结。

一、铁路建设项目管理中利益冲突与协调管理个性问题

（一）案例背景简介

黄大铁路有限责任公司成立于2013年，为国有股份制公司，其中国家能源集团占股75%，山东省人民政府占股25%，公司主要负责黄大铁路的建设和运营工作。

黄大铁路北接朔黄铁路、黄万铁路，南连大莱龙、龙烟铁路、益羊铁路，是环渤海铁路的重要构成，成为东胜煤田、神府煤田及山西煤炭下海的便捷通道。铁路途径沧州、滨州、东营、利津县、潍坊等地区，设计全长213.8公里，共设置13处车站。项目于2015年投建，总概算为105.13亿元，2019年年底山东段达到联调联试条件。由于黄大铁路项目河北段改线原因，河北段于2018年6月开始征地拆迁工作，目前仅河北漳卫新河特大桥重点工程开工，其余工程均处于征地拆迁过程中。

（二）协调管理问题

黄大铁路项目协调管理过程中发现以下问题：山东段于2019年年底已达到联调联试条件，而河北段因政府部门要求改线，征地拆迁工作起步较晚。经过一年多的协调，由各县进行的征地拆迁工作推进缓慢，仍存在青苗未清表、地上附着物拆迁评估确认工作推进慢、部分重难点工作进展缓慢等问题；地方政府在处理重难点工作中，多想通过企业的出资等方式解决问题，黄大铁路公司鉴于严格的公司管理体制和机制，在各项重难点建设工作推进缓慢；项目河北段共有两家施工单位中标，一家施工单位积极性不高，项目建设进展缓慢。

经分析，认为导致以上问题的原因主要有四。第一，黄大铁路项目为国家能源投资集团投资建设，用以地方货物运输。地方政府对该项目建设的重要程度及社会意义认识不足，并未将其作为一项政治任务对待，导致项目推进工作缓慢。第二，项目建设过程中，各地方政府与公司间利益关系复杂，诉求及出发点不一致，很难找到双方利益的平衡点。第三，黄大铁路公司为央企，项目审批严格，需接受国家审计。对工作严谨性要求高，导致不少政府官员担心上访而不敢作为，另有部分政府官员处理问题时担当不够，畏首畏尾。第四，河北段共有两家中标的施工单位，但是其中一家施工单位由于项目所在标段征地拆迁工作未完成，担心项目建设过程中一旦进场，如遇项目停工等不确定风险，大批人材机的投入势必会造成施工单位损失，迟迟未大面积投入施工。

为更好的推进项目建设进展，作为建设单位，已作出依照当地政府要求修改铁路路线、捐助教育扶贫基金项等途径逐步解决政府诉求；帮助翻新项目沿线乡镇道路、帮助线路所经村庄处理涵洞积水排水问题缓解地方群众诉求；通过与施工单位签订变更协议，调整差价等手段支持施工单位开展施工。

二、铁路建设项目管理中利益冲突与协调管理共性问题

（一）铁路建设项目管理特点

铁路建设项目以政府投资为主导，关系国民生计及区域经济发展，投资大、风险高、影响范围广、社会关注度高等特点。以上特点表明铁路建设项目与常规建设项目的极大不同，其项目管理模式及方法也要有别于常规项目。

从项目主体上看，内部主体包括建设单位、施工单位、设计单位、监理单位等，各单位在铁路建设项目管理上存在不同的理念和方式，建设过程中易出现各单位沟通协调不足、为满足自身利益需求而提高设计成本、降低施工质量等问题。外部主体包括国家发改委、财政部门、铁道部门、审计部门及各级政府等。各部分依照自身属性及职责进行项目分工，如财政部门负责建设资金的拨付、成本概算、成本预结算等工作，审计部门对项目投资的使用途径、使用效率等进行监督，对资截留、资金挪用等现象进行监管[1]。

（二）铁路建设项目管理问题

    铁路建设项目利益相关方之间存在明显的利益冲突问题，此时若建设单位所发挥的项目管理、协调作用不到位，或因外部因素导致协调管理职责无法顺利发挥，即会严重影响铁路项目建设成效，如本文提及的铁路项目案例，因利益冲突问题导致原本的联调联试计划无法顺利执行。

三、铁路建设项目利益相关方的关系辨析

（一）铁路建设项目利益相关方的划定

铁路建设项目利益相关方主要包括项目投资方、债权人、建设方、设计单位、施工单位、社会公众等。其中，投资方为项目主导，在项目管理过程中居于关键位置。债权人指的是银行等金融机构，从铁路建设项目融资中收取既定的利息。建设方为项目协调管理的主要负责人，其居于政府部门、金融机构及其他利益相关者的监督之下，同时负责各项协调与管理工作，承担相应的风险。不同利益相关方对铁路建设项目各阶段的资源要素投入情况不一致，由此产生的需求和期望也不同，其权利、义务不相等，受不同程度的法律或合同保护。部分利益相关方积极参与到项目风险防控当中，并在事后主动承担风险影响。部分利益相关方不主动参与项目管理过程，且被其他利益相关方所忽略，但当达到某种特定状态时，其利益需求急剧上升，若在短时间内无法被很好满足，可能给铁路项目建设带来严重影响，如案例中征地拆迁的目标群众。

铁路建设项目利益相关方可被大致分为4类，即政府部门、投资部门、专业部门及社会公众，其中，投资方又包括铁路企业、地方政府及金融机构，专业部门包括建设方、施工方、设计单位及监理单位。

（二）铁路建设项目利益相关方影响的因素

铁路监管部门主要影响法制环境、质量要素、安全要素等，并在建设过程中发挥过程监管、制度保障、市场秩序维护等宏观作用。铁路企业及地方政府影响项目质量、项目安全、项目进度、生态环境、投资成本等要素，同时铁路企业还对市场环境产生影响，与监管部门一同进行市场环境的优化[2]。铁路企业与地方政府影响因素的区别在于，地方政府主要影响人文因素及环境因素，依照当地特点开展铁路项目沿线及周边居民的动员、安置工作，负责周边土地资源的规划与开发，以促进地方经济增长。专业部门中各利益相关方主要影响目标实现、资源配置及项目组织等因素，其对铁路项目建设过程负主要责任，对各方利益进行协调，激发各方工作积极性并进行资源优化配置，在保证铁路建设质量的同时，实现进度管理、成本管理等目标。社会公众影响的因素相对分散，其主要关注项目建设质量及安全、环境影响等，同时间接发挥项目监督作用。金融机构主要影响项目工期、投资目标、建设环境等因素，其对项目管理的总体影响并不明显，为项目建设提供必要的资金，满足自身利益需求。

总而言之，不同利益相关方在铁路建设项目中对不同的项目管理要素产生影响，其对管理要素的作用关系进一步构成利益相关方之间的制约、合作关系。

四、铁路建设项目利益协调管理具体措施

（一）多方联动工作机制

铁路建设项目涉及到众多利益相关方，不同利益相关方利益需求、工作权责、管理观念存在一定差异，引入多方联动机制，能够将各方资源有效协调，促使管理要素之间相互配合、补充，以形成整体性的项目管理体系。例如，在开展征地拆迁工作时，地方政府部门、建设方、施工方之间加强沟通与配合，形成专门服务于拆迁工作的联动机制，以争取地方政府的积极配合。组建专门的工作小组，聘请专家及技术人员进行现场指导，及时向上级部门及合作单位分享拆迁工作进展及问题，避免出现文中案例拆迁工作开展滞后、进展缓慢的现象。

征地拆迁工作中，地方政府作为主要管理方，应充分发挥政府部门服务职能，依照国家有关征地拆迁的规定和要求，详细制定拆迁法规、补偿标准、补偿方案等，对实践工作进行有效指导[3]。另外，征地拆迁过程应保持较高的公开性和透明性，实现召开征地拆迁发布会，全面采集民意信息，并组建专门的群众工作小组，负责信息宣传及群众协调工作。使当地居民充分认识到铁路建设项目对地方经济发展及居民自身利益的重要关联，就征地拆迁方案达成共识并取得群众的积极配合，合理化解利益冲突。鉴于本文研究案例拆迁征地过程中，地方政府过于依赖于企业处理重难问题的情况，在与地方政府展开合作前，应对双方权责和义务进行明确划分，或以分享项目建成后运行成果的方式，增加地方政府对铁路建设项目支持的积极性，进一步统一企业与地方政府在铁路建设项目中的利益目标，为征地拆迁等重难工作的开展奠定良好基础。

（二）差异化的管理体系

    差异化的管理体系对铁路建设项目中各利益相关方的属性、利益需求、影响程度等进行客观分析，掌握项目利益关系中影响力的分布情况，重点关地方政府及社会群众利益的协调，找准解决利益冲突的切入点。以地方政府的管理为例。铁路建设项目中，地方政府与铁路企业、金融机构等单元等同为投资方，相对而言，铁路企业与政府的影响力更高，且需要对项目的顺利执行提供必要的管理及政策支持，但其利益冲突风险防控能力存在不足。在项目建设过程中，地方政府负责与项目沿线群众的沟通与协调工作，因拆迁征地工作进展缓慢导致项目施工活动无法顺利进行，进而影响铁路项目交付及使用的情况常有存在，如本文研究的案例即发生该类问题。过程中处理措施使用不当，所产生的社会影响较大，因此在差异化管理过程中，地方政府应重点明确铁路建设项目对地方发展的重要意义，将其纳入到区域发展战略当中，积极配合建设企业做好群众沟通、协调工作，保证征地拆迁工作顺利进行。随着国家基建设施的进一步完善，政府部门将面临更多此类问题，此时就要求政府进一步提高自身决策能力、管理能力、协调能力，客观分析项目开展给政府及地方带来的发展资源，并对自身资源做综合评估，尽可能为项目顺利开展提供有利资源，并不断提高抵御外部风险的能力。在群众管理上，坚持以人为本的原则，征地拆迁等工作的开展既要符合国家有关规定，又要解决群众的后顾之忧。必要时可对群众需求进行分析，分层次提供拆迁补偿条件，以确保征地拆迁工作能够分模块、快速进行。

（三）利益冲突预警机制

前文对铁路建设项目特点进行介绍，其特点决定了项目管理过程中，利益矛盾、冲突等问题的发生在所难免。项目管理与利益协调就是要通过全面、科学的管理尽可能降低发生利益冲突的风险，因此可将风险管理中的风险预警理念融入到铁路建设项目管理当中，即构建并执行利益冲突预警机制。利益冲突预警机制能够对项目中的矛盾、冲突发现状态进行监控，提前预估其发展形势，并对发生概率、影响程度等进行客观评估，以掌握利益冲突的发展特点并对其进行提前干预[4]。对于那些无法提前消除或避免的冲突，也可通过实现建立的利益相关方协调关系，将冲突带来的损失和影响控制到最小范围，保持原本的有效合作关系，以利益冲突预警提升冲突治理效果。

例如，在合同管理中，重点关注合同条款内容的明确性、合同履行的严谨性及合同与建设环境的适应性，对以上三点内容特点制定相对应的预警管理方案。在管理管理中，则需要关注各利益相关方之间的信任程度、信息共享程度、目标一致性、联动程度等，及时掌握利益相关方之间的关系变动情况，构建利益相关方关系网模型，以模型的密集度、中心度等指标进行关系评价，达到临界点及时采取针对性的预警措施。本项目建设过程中，河北段其中一家施工单位出于风险因素的考虑，施工积极性不强，导致迟迟未进行大面积施工的现象。预警机制能够对各方工作实施、责任履行情况进行监督，及时发现施工单位消极履行责任的问题，提前进行沟通协调，帮助消除施工单位风险担忧，确保施工活动顺利进行。

（四）群众参与决策系统

铁路建设工程最终服务于社会群众，作为项目最终的受益主体，社会群众在以往铁路建设项目管理中的被重视程度及参与程度极低，对项目各利益相关方的影响也非常有限。但随着铁路系统辐射范围的扩张，铁路建设项目中的整地拆迁活动逐渐频繁，与之相关的群众范围也进一步扩张，如本文研究案例中河北段的征地拆迁工作。此时，社会群众即成为铁路建设项目的主要利益相关方之一，其对其他利益相关方的及项目建设活动的影响程度也随之提升。

铁路建设项目满意度调查中，建设方与社会群众满意度的提升同等重要，也是衡量铁路建设项目总体质量的关键指标。铁路建设项目中利益冲突的发生在很大程度上也与社会群众在项目建设过程中利益相关者地位的忽视有关，忽视群众对铁路建设项目的诉求及呼声，群众无权参与到项目决策、管理等过程中，导致铁路建设项目征地拆迁过程群众“怨声载道”甚至反抗、抵制等现象频繁出现，必然引发利益冲突并影响铁路建设活动的顺利、高效开展。

为解决以上问题，构建长效、科学、可持续的铁路建设项目管理方案，构建群众参与的决策系统至关重要。赋予群众一定的表决权，并重视群众的意见反馈，将其纳入到铁路建设项目的管理群体当中，以提高群众对铁路项目建设重大社会意义的限制，激发群众社会责任感及项目认同感，进而自主配合征地拆迁工作的开展。例如，在铁路建设项目开展之前，取得沿线地方政府的配合，提前开展民情民意调查工作。民情民意调查应以公开、公正的方式进行，如通过政府官网的意见反馈模块、政府意见反馈窗口，或召开专门的群众意见征集及项目建设动员会，鼓励群众就铁路建设项目提出建议并为其提供足够的意见反馈空间，为征地拆迁、环境保护、铁路选线等工作提出宝贵意见。在采集群众意见信息后，还要做好后续的反馈工作。例如，将群众意见总结、筛选、整理，并通过开展动员会的方式，对群众提出的问题、担忧等进行一一解答，将被采纳的群众意见公示，以明确征募部门及铁路建设项目对群众意见的重视，争取更高的群众配合度，进一步清除铁路建设项目执行中的阻碍。

（五）沟通协调信息平台

信息化平台在铁路建设项目协调管理中的应用能够给利益相关方提供方便、高效的信息传输与互动渠道，从而有效缓解管理过程中信息不对称、沟通协调受阻等问题。利益相关方能够在信息平台中随时更新、共享自身工作状态及工作计划，并从其他部门或单位获取有关项目管理的有效信息，以便对自身工作进行调整和优化[5]。依托信息平台，有关铁路建设项目的利益矛盾点能够在第一时间被提出并努力解决，防止其发展为真正的利益冲突而导致项目进展受阻，维持、维护好各利益相关方之间的合作关系，提高利益冲突协调管理效果。

例如，因政府部门要求而调整河北段部分路线线位的问题，在以往铁路建设项目实施中也有发生，实际工作中，大多变更及索赔问题由利益相关方之前信息传输不畅导致，且能够通过有效的前期交流、协调被避免。通过信息平台，及时发布与铁路建设项目相关的文件、指令等信息，提高信息共享程度并形成严谨的铁路建设利益协调关系网，为铁路建设项目营造良好的沟通环境，进而实现多方利益的有效协调。

结论：铁路建设项目中，各参与方的利益间表现为相互依存、相护影响的关系，若某一方的利益得不到有效满足，牵一发而动全身势必影响整个铁路建设项目整体效益的实现。正确辨析项目利益相关方之间的关系，构建并落实多方联动工作机制、差异化的管理体系、利益冲突预警机制、群众参与决策系统及沟通协调信息平台，形成严谨、完善的铁路建设项目协调管理方案，规避利益冲突风险，促进铁路建设项目顺利开展，并为铁路体系发展建设积累更多管理经验。

参考文献：

[1]赵李萍.铁路工程项目核心利益相关者关系分析与治理[D].北京交通大学,2019.

[2]夏建军.大中型铁路建设项目工程调度管理工作的探讨[J].神华科技,2018,16(12):21-25.

[3]祥光.铁路建设项目管理前期决策的作用分析[J].中国招标,2018(43):34-35.

[4]杨宇虹.铁路PPP模式中社会资本方利益保护研究[D].石家庄铁道大学,2018.

[5]王莹莹.铁路建设项目利益相关方影响力评价研究[D].石家庄铁道大学,2017.