以文昌市集体土地入市为例浅析集体土地入市困境与突破口

何锦

作者简介：姓名：何锦（1987.10--）；性别：女，民族：回，籍贯：安徽省舒城县，学历：本科；现有职称：城市规划师；研究方向：国土空间规划、城乡规划。

摘要：农村土地是维系生态与经济发展的重点资源，与农民的利益密切相关，同时也影响着社会的稳定发展。2015年我国推行的农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革试点（并称为“三块地”）等工作主旨在于农村土地资源的规范流转以及保障农民权益，全国各地开始根据地方情况探索适合地区发展的三块地改革发展路线。在这背景下文昌市也紧抓机遇、积极展开探索，当前集体土地入市已经取得了阶段性成绩，但仍然面临着一定困境。本文便以文昌市集体土地入市改革展开论述，简单介绍其改革背景和成效，并探究其中的困境与突破口。

关键词：集体土地入市改革；农村土地制度；入市

引言：在农村荒地激增以及农地制度深入改革的大环境下，为建设城镇乡村统一的土地市场，党的第八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就针对城乡统一建设用地市场提出了基本方向，允许农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股等，与国有土地同等入市且同权同价。如今市场经济越来越成熟，城市化建设也在全面推进，但农村集体土地入市依然存在一些问题需要解决，例如非法进入市场流转等，甚至涉及到了土地使用权能问题，按照现行的法律法规来看，若想转变农村集体土地使用现状的有效方式便是国家征用，再利用使用权转让的方法获取非农建设资金，但这需要建立一个规范性的土地交易市场，而集体土地入市的主体、市场、利益等方面都存在一定问题，为推进集体土地入市改革带来了困境。

一、文昌市集体经营性建设用地入市改革的背景与成效

（一）集体经营性建设用地入市的概念界定

农村集体经营性建设用地指的是具备经营性质的农村建设用地，有关学者认为农村经营性建设用地主要为乡村企业等具备生产经营性质的用地，还有学者认为是除农业用地、宅基地、公益用地外，用作农村经济建设或企业破产溢流的集体建设用地，也包含村庄合并或废弃背景下公用土地转变而来的土地。总的来看集体经营性建设用地不能与农村建设用地划等号。入市指的是允许土地进入市场进行交易，但只能在法律允许的界限内进行交易，根据我国当前的政策来看，将会持续推进集体经营性建设用地的入市进程。

（二）改革背景

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了建设城乡统一建设用地市场的改革思路，2014年中央出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，寓示着集体经营性建设用地的入市已经步入了改革试点时期。2015年全国人大常委会针对“三块地”改革时代你工作进行授权，集体经营性建设用地的改革试点宣告启动。2017年中央一号文件中又针对“三块地”改革提出了统筹协调推进的全新规划，将改革工作延伸到了33个试点地区。2017年习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略这一概念，将农业、农村、农民问题作为根本性问题，将解决“三农”问题作为重心，全面实施乡村振兴战略。在乡村振兴战略中优化了耕地占补平衡管理办法，建立了新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制等。

在这一背景下，文昌市积极探索农村土地制度的改革，主要面向于以下几点：其一，面向农村“空心化”现状。城市化建设使得农村青壮年劳动力广泛流入城市，农村常住人口大多为空巢老人与留守儿童，直接导致大量土地的荒置，但从土地入市改革的方向来看具有非常大的入市潜力；其二，面向土地财政依赖性较高的现状。与其他地区相比，海南省非常依赖土地财政，近些年房地产热度始终居高不下便是一个很好的证明。以往海南省政府采用整地规模拓展，利用低征高出的方式通过土地出让收入来筹集建设资金，但这一做法对农民的土地权益造成了损害；其三，面向政策现状。2018年《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》出台，海南省也开始推进“三块地”改革，2020年《海南自由贸易港建设总体方案》的出台也让文昌市的集体土地入市改革步入了一个新的阶段[1]。

（三）改革成效

至今文昌市运用出让、租赁、入股等方式入市了43宗的集体经营性建设用地，成交总价超过5亿元，村集体和农民直接获益占比达到了接近80%的比例，文昌市集体经营性建设用地入市改革所取得的成效基本表现在以下几点：其一，紧抓政策先机。文昌市在2015年就开始探索入市制度改革，结合党中央的要求以及地方现状制定了相关的试点办法，2016年正式印发《文昌市农村集体经营性建设用地异地调整入市实施办法》，2019年时有关的配套措施就已经有了6个，领先于省内其他市县；其二，制度的灵活应用。面对入市地块建立了价权责“三同”制度，标准地价城乡统一，并且和国有建设用地具有相同的权益与责任；其三，平衡集体经营性建设用地入市和土地征收增值收益。与集体经营性建设用地的收益对标，征地补偿费中新增了生活补贴相关内容，留用地的安置比例提高到了

10%，优先入市满足标准的土地，并且制定了多元化的补偿机制；其四，与宅基地管理关联。文昌市落实自愿有偿退出与无偿退出制度，准许退出的宅基地在满足条件的状态下用作复垦，或转为集体经营性建设用地入市，这进一步促进了城镇化建设的进程，如文昌市某村就建立了土地整治+宅基地改革+集体经营性建设用地入市的三方联合机制；其五，助力乡村振兴。将原本闲置的集体土地入市不仅盘活了土地资源，而且也让更多的资本有了进入乡村的机会，为农村的经济发展带来了更多可能，提供了更多的岗位。例如文昌市某村开展了土地入股、民宿建设、养殖基地建设等项目，进一步拓展了当地居民的就业渠道，让贫困家庭有了就业的机会[2]。

二、文昌市集体土地入市面临的困境

虽然海南省集体经营性建设用地入市试点工作中面临着多项突出问题，主要表现在入市实施主体素质综合素质没能达到市场要求、乡村治理水平仍然需要提高、市场制度体系不够健全等。面对这些问题，文昌市应当强化风险意识，及时了解试点地区和入市项目是否达到了入市条件，只有因地制宜稳深推进才能取得理想的改革效果。

（一）主体素质未达市场要求

文昌市农村集体产权制度改革工作并没有圆满结束，入市实施主体的土地经营业务素质能否达到市场要求有待商榷。集体土地入市主体包括村民委员会或代表其所有权的农村集体组织、村民小组等，主要负责土地入市的种种事务。在主体提交入市申请和其他有关资料后可以得到当地政府及第三方单位的支持，但和市场第三方、政府、用地方等并没有较多的往来交互，对于土地市场是否足够了解、对有关政策和法规的解读是否到位等难以保证。集体经营性建设用地图式依然处在试点阶段，市场环境以及市场规则并不够完善。若主体存在经验不足、管理能力不足等问题，作为新的土地市场主体，在集体经营性建设用地市场也不够成熟的背景下，若从事专业性较高、交易流程较为复杂的市场交易时往往面对非常严苛的挑战。对于乡镇农民集体所有的集体经营性建设用地来说，入市实施主体也可以为乡镇人民政府，这使得政府机构也能成为土地市场主体，但实际上在入市中政府机构难以直接套用上级政府经营的国有建设用地经验和方法，怎样才能平衡好政府和市场、农民、集体间的关系成为了新的困境[3]。

（二）乡村治理水平有待提高

为有效推进入市程序的开展，提高乡村治理水平至关重要，若治理不到位可能会出现低价出让土地使用权，形成“小官大贪”等恶劣问题，容易对农村社会的发展造成严重影响。农村集体经营性建设用地的入市申请以及方案讨论都要在村民会议中取得至少三分之二的支持率，如果面向入市主体所开展的宣传组织工作、冲突调解工作不到位，可能无法得到村民的支持，集体经营性建设用地入市也无法顺利进入到审批过程，最终能否入市交易成为了一个未知数。而在土地成交后农民是否存有异议、这些异议能否妥善解决等也非常考验民主决策及治理水平。此外集体经营性建设用地入市中的收益分配直接关系到了农民的切身利益，也是最容易产生利益冲突的环节，若处理不妥当可能造成社会影响，对于政府的基层治理能力和市县政府监管能力提出了十分严格的要求。

（三）市场制度体系不够完善

集体经营性建设用地的市场制度体系并不成熟，并没有上位法提供有力的支撑，法律风险也是一大困境。如直接就地入市时需要具有开发建设的各项条件，但很多集体经营性建设用地入市的实施主体却没能具备配套基础设施的建设条件，选择第三方介入时如何把关第三方机构的资质与条件，以及第三方机构的行为如何管控才能保障自身利益成为了新的问题，而且若想避免对农村集体与村民利益带来的损害，更需要完善的制度支持。在市场制度体系方面缺乏可靠的参照，可能导致入市改革依然要继续试点的问题，新修订的《土地管理法》背景下，全国范围中开展集体经营性建设用地直接入市能否得到法律层面的有效支持，海南省现行的入市策略方案和后续国家层面推行的规范与标准是否会出现法律层面的冲突和风险难以预见。

三、文昌市集体土地入市的突破点

    文昌市在持续推进集体经营性建设用地改革工作中应当以前瞻性和整体性的目光了解当下的形势和环境，做好制度层面的规划工作。在中央“十四五”规划的指导下，结合自由贸易港建设方案、乡村振兴战略的需求，贯彻新的发展理念，建设现代化的经济体系和“双循环”的发展格局，处理好公平和效率、政府和市场、城市与乡村等多个维度上的关系问题。

（一）明确产权和行使主体

由于农村集体经营性建设用地有着明显的物权性质，所以在产权界定时必须要明确好产权主体和行使主体，并且协调好二者之间的关系，为入市改革提供基本的保障。当前很多地区集体土地产权问题归纳起来基本有三点，包括所有权性质缺乏准确清晰的界定、所有权行使主体混乱、所有权主体错位等。

集体产权不明确可能会对集体经营性建设用地入市带来严重影响，对此文昌市可以适当参考其他地区的做法和经验。如佛山市南海区按照土地类型来区分产权主体：若属于集体经济组织，那么村股份经济合作社为入市实施主体；若属于乡镇集体经济组织，则乡镇资产经营企业等乡镇全资下属公司或代理人为入市实施主体；属于村内或其他集体经济组织，那么在该集体经济组织获取市场主体资格后可以成为入市实施主体。

按照集体土地产权的严谨历史，以及法律相关标准进行界定，可以将产权主体与行使主体按照以下标准划分：集体建设用地的所有权主体为乡镇、村、组农民集体。期间需要明确土地所有权行使主体为乡镇或村、组集体经济组织。

（二）优化土地确权审核制度

产权制度的推行离不开土地登记制度的支持，所以土地确权审核机制也要进行优化。

其一，做好必要的宣传工作。通过宣传教育工作让更多农村群众了解土地权利，国有资源部门需要发挥自身的主导作用，要求各省、市、村镇地区都要积极面向群众开展土地确权制度宣传工作，尽可能让所有群众都能了解土地确权制度的意义。

其二，改进有关的追责机制。土地确权的成本较高且效率难以有效提升，这一问题与考核制度缺位具有很大关系，责任人责任不够明确导致问题发生后不能及时追责，这也让个别人抱有侥幸心理，工作过程也可能因此产生人为疏忽。对此应当对原有的追责机制进行改进，责任划分要清楚明确，细化到部门和个人，并提高惩处力度，让制度规范更具权威性。

其三，设立更具独立性和专业性的仲裁机构。仲裁机构的设立目的在于调解各方关系，化解冲突和纠纷问题。为有效解决土地权属等问题，仲裁机构需要秉承着公平公正的原则进行解决，尽可能保障全部参与方的合法权益。省市国土局需要起到牵头的作用，和法院及公安等部门协同，多方联合提高仲裁机构的执行力，依照法律条例和政策方针保证土地交易的规范性与合法性[4]。

（三）建立城乡一体化的建设用地市场

目前中央针对农村土地工作落实了多项制度改革，预计城乡统一建设用地市场将在2035年发展成熟。在市场建设中，土地集体所有的原则需要落实到各个方面，同时发挥其二级权能的作用，包含土地处分权和使用权等。为了达到这一目标需要全面贯彻同价、同权、同责的三同政策，通过完善的制度和法律作为基础，经过一系列的统筹规划让土地利用率最大化，农村地区的部分集体建设用地都要统一纳入建设用地市场，运用这一举措让城乡土地权利更加协调统一。面对长时间闲置的宅基地等土地，可以将满足规划条件的土地进行复垦，建设对应的配套措施并重新划拨宗地，让产权更加明晰。此外还要保护好集体经营性建设用地，不合规的压价等行为应当进行监管和惩处。

（四）完善配套监管机制

制度与法律在制定和完善后都要关注于落实过程的问题，入市改革需要进一步提高监督管理力度，通过更专业更规范的监督管理机制让集体经营性建设用地入市获得更有力的支持。

其一，应当设立专项专管的入市管理运营机构，在国土资源部门的带领和其他部门的协同支持下，构建集体经营性建设用地入市管理运营部，主要负责入市申请、调查、审核等工作，土地相关的产权交易过程也要进行监管，在程序与制度经过优化改进后，入市交易的行政程序中存在的问题也会得到改善，入市交易效率大大提高。

其二，做好土地用途的跟踪与监管。土地用途的跟踪与监管需要围绕以下几个要点开展：1）定期视察。派遣专业人员前往交易项目地点展开视察工作，若发现违规用地行为需要予以警告制止，若情节较为严重可以予以适当出发；2）发挥社会监督作用。由于农村土地规模较大，所以单靠行政力量难以覆盖所有，可以在基层群众中进行宣传，鼓励群众自主揭发举报不法用地行为，经核实后予以群众奖励；3）处罚措施的设定。根据我国土地法中的内容来看，土地使用者需要在国土资源管理部门的统一管理和规划下开发或使用土地，若违规违法将会回收土地使用权并予以处罚[5]。

其三，协调好各方关系，维护各方权益。不同利益主体之间难免会出现摩擦冲突，应当在协调各方关系的同时将权益摩擦和损害降到最低。其中主管部门需要主动承担责任，协调各方关系，期间为规避滥用职权等问题，需要对公共权力进行一定限制。在入市期间还要关注各项信息动态，包括土地交易价格和土地用途、土地使用期限等，自觉接受群众和行政部门的监督监管。

（五）确定“公共利益”

公共利益的确定目的在于平衡公权力和私权力，以概念的角度难以明确其具体范围，可以在征收流程中通过一定方法来限制公权力对农民私权带来的损害。以往农民集体在土地被征收单位作出决定之后才能得到通知，这是很多冲突问题的根源所在。为有效解决公共利益不明确产生的冲突和纠纷，在流程方面需要在征收决定前就增设公共利益界定调查和审核程序，将征收实施公告的后置程序前提，并转变为“公共利益的形成与决策报告”，将公共利益的产生和决策公开，接受群众的监督，也通过有关措施为群众提供参与权，这是改善公共利益纠纷的有效举措，也是民众参与政治生活的一种表现[6]。

（六）聚焦全域土地综合整治，明确土地整治重心

    其一，做好农村建设用地的规划工作，在农村土地整治与划分中，应当建立一套可行的标准予以支持，从根源上提高农村建设用地质量；其二，优化产业布局，从科学的角度安排用地资源，确保农村全域土地综合整治的长效型以及工作推进质量。期间有关部门应当考察好实地环境，包括当地的土地生态环境、气候环境等因素，对农村现有的用地规划、管理方案等进行落实，以更高的质量标准规范农村集体用地管理与入市规划；其三，加快公共服务设施建设，优化农村结构布局与用地整治工作，助推农村用地向着更健康更长远的方向发展，从而带动农村地区的经济发展。

结束语：在城市发展规划中，农村集体土地入市是必须要解决的问题，不仅是土地征用制度改革的推助力，同时也能提升土地资源配置效率，维护农民的合法权益等。面对集体土地入市中的问题应当重点关注针对性解决，将维护农民和村集体利益为中心，明确入市交易主体并加快市场建设、完善配套管理机制等，让集体经营性建设用地入市交易能够实现可持续发展的目标。

参考文献：

[1]徐琬儿.集体经营性建设用地入市研究——以海南省文昌市的改革试点为例[J].山西农经,2021(11):49-50.

[2]邵亚勇.集体经营性建设用地入市的突破与挑战[J].天中学刊,2021,36(02):29-37.

[3]王大庆,王玲,丁琳琳.稳步推进海南集体经营性建设用地入市试点[J].农场经济管理,2020(12):19-22.

[4]李唯兰.农村集体土地入市的若干思考[J].山西农经,2020(22):56-57.

[5]王科.农村集体土地入市的现实困境及对策研究[J].现代农业研究,2020,26(04):21-22.

[6]甘雯雯. 农村集体经营性建设用地入市对策研究[D].江西财经大学,2019.