对外援助成套项目特点

尹甜

摘要：我国对外援助始于1950年。70多年来，我国通过各种援助方式在力所能及的范围内已向160多个国家和国际组织提供不附加任何政治条件援助。对外援助成套项目不同于国内的项目，与境外商业项目也有不同，有其自身的特点，本文根据从事对外援助成套项目的经验总结出这类项目的特点，以期对后续从事援外成套项目的企业或个人有所启示和帮助。

关键词：对外援助；成套项目；项目特点

我国对外援助始于1950年[1]，彼时正值新中国成立之初，自身经济还十分薄弱，在此情境下就开始向其他发展中国家提供真诚援助。70多年来，作为发展中国家，我国通过各种援助方式在力所能及的范围内已向160多个国家和国际组织提供援助，也以一个又一个的实际援助项目向世界证实了我国的援助不附加任何政治条件。2021年8月27日，国家国际发展合作署、外交部、商务部联合制定并公布的《对外援助管理办法》，主要目的是为加强对外援助的战略谋划和统筹协调，规范对外援助管理，提升对外援助效果[2]。

1.研究意义

援外成套项目构建了我国与受援国之间信任的桥梁、我国人民与受援国人民之间友谊的桥梁，也是通过这些项目向不同的国家展示中国文化和风采，援外工程不仅代表着一个企业的形象，更代表着国家的形象。因此，在进行援外成套项目工作中要秉持“援外无小事”的原则[3]。

对外援助成套项目不同于国内项目和境外商业项目，比如国内项目，只需要甲方同意，项目可以追加投资，有交涉和商量的余地，而援外项目则不同；比如境外商业项目，通常按照当地的建设标准和规范进行设计和施工，而援外项目则不同。总之，相较于国内项目和境外商业项目，援外项目有其自身特点，而这些特点也导致了援外项目在执行过程中与国内项目和境外商业项目存在一定差异。以下简述援外项目的部分特点。

2.对外援助成套项目特点

2.1受援国的政治和政策对项目影响大

我国对外援助从帮助周边友好国家开始起步，因而援助的都是与我国友好并建立了外交关系的国家。因此，受援国对我国政治友好是援助的前提。

由于有些受援国换届选举，新任领导人进行交替；或受援国政局不稳定，突发政变或者内部战争；或受援国对华的政策因某些原因发生颠覆性的改变，这些因素都可能导致正在进行的项目暂停或终止。因此，受援国的政治和政策与项目能否顺利完成息息相关，很大程度会影响项目的执行。

2.2受援方需求与援助资金的平衡

我国对每个国家的援助资金有限额，可以逐年累加到一个项目，通常受援国会同时申请不同类型的援助项目，比如医院、学校、体育场馆等。因此，两国政府会统一平衡资金分配到每个项目的比例，使每个项目援助资金有一定限制，需要平衡受援方对项目建设内容和规模的需求与援助资金。

受援国每一类项目主管部门不同，比如卫生部、教育部、体育部等。受援国希望采用我国援助资金实施的项目，主管部门需要提交一份项目建议书，项目建议书中会提出受援方对项目的需求，包括建设内容和规模。主管部门通常着眼于单个项目，对项目内容和规模需求过高，或者考虑的未来发展过于长远不切实际，总之，提出的需求与真实调研的需求相差胜远，与计划用于项目的援助资金完全不匹配。因此，平衡受援方需求与援助资金在项目的执行过程中至关重要。

2.3提供项目成套设备和设施

通常援外项目除了援助建筑物外，还会援助建筑物装修以及配套的家具和设备设施，使建成移交后受援国就能立即投入使用。比如援建一所学校，除了接通水暖电、完成装修，还会提供配套课桌椅、电脑、教学设备、实验设施等能基本满足学校正常运转的家具和设备设施；援建一家医院，会配备满足医院基本运转的家具和医疗设备。

之所以要保证项目正式移交后即可投入使用，主要是考虑到对外援助的整体效果，在设计的时候可以统一予以考虑，供应的家具和设备设施与建筑物的整体风格保持一致；另外，考虑到受援方的经济实力，通常受援方不一定有充足的资金投入到项目配套设备设施的供应，如资金投入不及时，导致建成移交的项目空置无法继续使用。考虑以上种种，因而称为成套项目援助。

2.4项目采用我国的建设标准和技术规范

受援国通常为不发达国家，在社会、人文、经济方面的发展相对滞后。很多受援国当地并没有建设标准和技术规范，采取英标、美标或澳标等，但是实际实施的过程中都达不到相应的标准；或者当地有国家建设标准和技术规范，但是比我国标准相对低很多；或者当地国家建设标准和技术规范是结合当地的情况将英标、美标或澳标进行的改编，形成国家标准。这是一方面原因，另一方面是我国希望让中国的标准和规范走出去，所以对外援助一般采取的是我国的建设标准和技术规范，但会考虑受援国的使用习惯，同时符合当地的强制性规范。

采用中国建设标准和技术规范执行的项目有时候不一定完全符合当地情况，或者在项目验收的过程中会出现各种各样的问题，比如：受援国按照英标、美标或澳标来验收项目，这样通常导致项目延期移交或无法移交。因此，项目前期需要考虑到验收问题，同时设计的过程中也要尽量考虑当地人的使用习惯，比如：插头、房间布局、设备设施等，另外，如有需求，适当聘请当地的工程师进行指导。否则，或因项目验收不通过导致移交延期。

2.5投资估算难以突破

受援方提交项目建议书，国合署通常会招标选取设计单位进行可行性研究，设计单位会派组前往受援国进行考察，编制项目可行性研究成果文件。成果文件中会包含项目的投资估算，里面会列明项目总投资、风险准备金和投资限额。其中，投资限额在后期项目设计勘察和施工的过程中难以突破；同时，一般情况下风险准备金也无法随便动用，除非因不可抗力的一些因素或受援国的一些原因导致风险准备金需要被动用，否则一般无法申请这笔费用。

投资估算难以突破是援外项目的一个特点，有些企业投资的项目因甲方提出新的需求或在设计和施工的过程中征得甲方同意，即可追加投资；然而援外项目则不同，项目立项时定好的投资限额基本是难以突破的。

2.6受援方后期运营管理的重要性

援外项目在立项前期，还需斟酌考虑的一个重要问题，即受援方的运营管理能力。项目建成后，会移交给受援方，受援方能否让项目正常运转或运营起来至关重要，比如，建设一个医院，医院是否有合格的运营管理团队，医院运营的收入来源是政府拨款还是病人支付或者两者兼有，医院是否能够配备足够的医生和护士，医生和护士主要来源以及能力如何，这些都是需要考虑的问题。否则，一旦项目建成，受援方的后期运营跟不上，建成的项目没有立即投入使用；等到投入使用时，设备已经更新换代或因长期不用老化生锈。这样不仅是对我国资源的一种浪费，甚至会有损我国援助形象系。

此外，项目在立项前期忽略受援方的运营管理能力，确定的项目内容和规模过大，受援方提出技术援助需求，后续一直申请技术援助项目，受援方无法独立自行运营管理项目，这样形成对我国的依赖，导致我国投入大量人力物力到这类项目。由此可见，对于援外项目而言，受援方后期运营管理极其重要。

3.结论

援外无小事，一点小事都有可能造成比较大的外交风波。提前熟悉对外援助成套项目特点能够更好地规避问题，对于首次投入到对外援助成套项目工作中的企业和个人有很好的借鉴作用，避免因不熟悉外援助成套项目特点而引发一系列的风波，进而造成不良的外交影响。

参考文献

[1]国家国际发展合作署.中国对外援助70周年线上图片展 [EB/OL].（2020-12-29）[2024-01-27]. http://www.cnsphoto.com/hz/cfa70th/index.html.

[2]国家国际发展合作署, 外交部, 商务部. 对外援助管理办法[EB/OL]. (2021-08-27)[2022-08-15]. http://www.cidca.gov.cn/2021-08/31/c_1211351312.htm.

[3]俞子荣. 不平凡的探索与成就-中国对外援助70年[J]. 国际经济合作, 2020 (408):4-19.

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