解析新能源工程用地管理与限制的“来龙去脉”

赵建1，刘伟学2

2．中铁建工集团第二建设有限公司  山东省 青岛市 266000）

摘要：围绕新能源工程用地管理的常见问题，重点分析法律法规、政策制度、规范标准的相关规定，对土地使用的法律依据、土地不同分类方式、各历史阶段发布的新能源工程用地相关政策文件进行交互式的分析对比，提出各类文件的历史意义以及相互之间的区别、关联与矛盾，总结了较为完整的风力发电和光伏发电项目的用地管理方式和土地性质限制规定。

关键词：风力发电；光伏发电；土地性质；用地管理；基本农田；基本草原；生态红线；耕地；林地；草地；永久征地；租赁用地；临时用地

Analyzing the Context of Land Management and

Restrictions for New Energy Projects

ZHAO-Jian1，LIUWei-xue2

(1.Sichuan Electric Power Design Institute Co.ltd, Chengdu 610000，Sichuan;

2. China Railway Construction Engineering Second Construction Co.,Ltd, Qingdao266000，Shandong)

Abstract: Focusing on the common problems in the management of land use for new energy projects, this paper focuses on the analysis of relevant provisions of laws, regulations, policies, systems and standards, conducts interactive analysis and comparison of the legal basis of land use, the different ways of land classification, and the related policy documents of land use for new energy projects released in different historical stages, and proposes the historical significance of various documents and the contradictions between them. This paper summarizes the land management methods and land nature limitation of the latest executable wind power and photovoltaic power generation projects.

Key words: Wind power generation; Photovoltaic power generation; Land nature; Land use management; Basic farmland; Basic grassland; Ecological red line; Cultivated land; Forest land; A meadow; Permanent acquisition of land; Leased land; Temporary site.

0引 言

为促进可持续发展，我国在国土生态和能源结构方面进行了重大战略调整，以适应人民对美好生活的向往和绿水青山的概念。国土生态保护方面采取了永久基本农田保护制度、基本草原保护制度、生态保护红线等诸多措施；能源结构调整方面提出“双碳” 目标重大战略。对生态的扰动是工程建设的天然属性，大范围建设新能源工程与国土生态保护之间必然发生某种程度的冲突。除此之外近几年正逢法律、法规、政策、标准大调整时期，加之风电和光伏工程的用地和建设特点，用地敏感性俨然成为影响新能源工程建设的最大困扰因素之一。用地敏感性主要由用地管理规定和土地性质限制两方面形成。

近几年发布的政策之间、政策与标准之间出现不少的相互冲突点，导致各地方政府执行政策不一致的情况，甚至出现一个地方不同管理部门之间的执行不一致或相互冲突的情况，使得新能源工程建设相关参与方人员工作返工率大幅提升。基于此，本文从法律法规、规范标准、政策制度三个角度解析新能源工程用地限制的来龙去脉，解释期间的冲突点，发掘其间的逻辑关系，总结和整理用地敏感性因素，为工程建设相关参与方人员提供参考。

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新能源工程用地相关文件

新能源工程用地相关文件主要由法律法规、政策制度、规范标准三大类组成。其中法律法规文件详见表1、规范标准文件详见表2、政策制度文件详见表3。

表1               新能源工程用地相关法律法规文件

文件名	发文部门	发文/实施日期	本文中的简称
土地管理法	人民代表大会	20190826 20200101	土地法
土地管理法实施条例	国务院	20210730 20210901	土地法条例
森林法	人民代表大会	20191228 20200701
草原法	人民代表大会	20210429

表2               新能源工程用地相关规范标准文件

文件名	发文部门	发文/标准字号	发文/实施日期	本文中的简称
土地利用现状分类	质量监督检验检疫总局 标准管理委员会	GB/T 21010-2007	20070810 20070810	土地现状2007
土地利用现状分类	质量监督检验检疫总局 标准管理委员会	GB/T 21010-2017	20171101 20171101	土地现状2017
第三次全国国土调查技术规程	自然资源部	TD/T 1055-2019	20190128 20190201	三调规程
国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）	自然资源部	自然资办发〔2020〕51号	20201101	用地用海分类
林地分类	林业局	LY/T 1812-2009	20090618 20091001	林地2009
林地分类	林业和草原局	LY/T 1812-2021	20210630 20220101	林地2021

表3               新能源工程用地相关政策制度文件

编号	文件名	发文部门	发文/标准字号	发文/实施日期	涉及工程类型	简称
1	关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见	国土资源部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 住房城乡建设部 商务部	国土资规 〔2015〕5号	20150910	风电 光伏	国土5号文
2	关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知	林业局	林资发 〔2015〕153号	20151017	光伏	林业153号文
3	关于划定并严守生态保护红线的若干意见	中共中央办公厅 国务院办公厅		20170207	风电 光伏	生态红线意见
4	关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见	国土资源部 国务院扶贫办 能源局	国土资规 〔2017〕8号	20170925	光伏	国土8号文
5	关于规范风电场项目建设使用林地的通知	林业和草原局	林资发 〔2019〕17号	20190227	风电	林草17号文
6	关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见	中共中央 国务院		20190523	风电 光伏	国土空间规划体系实施意见
7	关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见	中共中央办公厅 国务院办公厅		20190626	风电 光伏	自然保护地体系指导意见
8	关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知	自然资源部	自然资办发 〔2019〕38号	20190718	风电 光伏	自资38号文
9	关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见	中共中央办公厅 国务院办公厅		20191101	风电 光伏	三条控制线指导意见
10	草原征占用审核审批管理规范	林业和草原局	林草规 〔2020〕2号	20200701	风电 光伏	林草2号文
11	关于加强草原保护修复的若干意见	国务院办公厅	国办发 〔2021〕7号	20210312	风电 光伏	国办7号文
12	关于规范临时用地管理的通知	自然资源部	自然资规 〔2021〕2号	20211104	风电 光伏	自资2号文
13	关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见	水利部	水河湖 〔2022〕216号	20220520	风电 光伏	水利216号文
14	关于积极做好用地用海要素保障的通知	自然资源部	自然资发 〔2022〕129号	20220802	风电 光伏	自资129号文
15	关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知	自然资源部 国家发展改革委 交通运输部 水利部 国家能源局 国家铁路局 中国民用航空局	自然资发 〔2022〕130号	20220803	风电 光伏	自资130号文
16	关于加强生态保护红线管理的通知（试行）	自然资源部 生态环境部 林业和草原局	自然资发 〔2022〕142号	20220816	风电 光伏	自资142号文
17	关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知	自然资源部	自然资办发 〔2022〕45号	20221013	光伏	自资45号文
18	关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知	自然资源部 林业和草原局 能源局	自然资办发 〔2023〕12号	20230320	光伏	自资12号文
19	关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知	自然资源部 林业和草原局	自然资发 〔2023〕53号	20230406	风电 光伏	自资53号文
20	关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知	自然资源部	自然资办发 〔2023〕15号	20230423	风电 光伏	自资15号文
21	关于进一步做好用地用海要素保障的通知	自然资源部	自然资发 〔2023〕89号	20230613	风电 光伏	自资89号文
22	关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知	自然资源部	自然资发 〔2023〕90号	20230613	风电 光伏	自资90号文

2法律法规中涉及新能源工程用地的主要内容

2.1 土地管理法

最新“土地法”为2020年1月1日开始实施。“土地法”对国土空间规划赋予了法律地位，即其为各类开发、保护、建设活动的基本依据。“土地法”中涉及新能源工程用地敏感性因素的主要内容范畴有土地所有制制度、土地用途管制制度、耕地保护制度、建设用地制度、临时用地制度等。

我国土地所有制制度采用社会主义公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种。全民所有制土地即为常说的国家所有土地（国有土地），劳动群众集体所有制土地即为常说的农民集体所有土地（集体土地）。城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。也就是说新能源工程用地大部分情况下均为集体土地。

土地用途管制制度把我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三个种类，即为各类文件和行业内常提到的土地“三大类”。我国所有的土地现状分类相关标准或文件均在此地“三大类”基础进行详细分类的，换句话说各类文件中看到的所有土地分类最终都归结为此“三大类”。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

耕地保护制度主要核心为占用耕地补偿制度和永久基本农田保护制度。占用耕地补偿制度的基本原则为“占多少，垦多少”，占而未开垦的缴纳耕地开垦费，本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。新土地法中把基本农田的概念提升为永久基本农田，各地划定的永久基本农田面积应当占本行政区域耕地面积的80%以上。

业内常用的“永久征地”就是非建设用地征收为建设用地的制度。 新“土地法”适应“放管服”改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，以是否占用永久基本农田作为划分国务院和省级政府的审批界限：永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；在土地利用总体规划（“土地法条例”中已改为“国土空间规划”）确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。另外还规定征收永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的均由国务院批准。注意的是上述论述的审批事宜，针对的是非建设用地征转为建设用地的情况（即“征地”），不包括租赁用地。

临时用地上不得修建永久性建筑物，其使用期限一般不超过二年。

2.2土地管理法实施条例

最新“土地法条例”为2021年9月1日开始实施，其为对“土地法”进一步细化的实施规则，并对“土地法”部分条款按最新政策进行了微调。“土地法条例”确定了国土空间规划中“三区三线”（即农业功能空间、生态功能空间、城镇功能空间以及永久基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界）的重要地位。临时用地政策上“土地法条例”对“土地法”进行了微调，规定为建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地使用期限不超过四年，即原来的2年延长为4年。另外，提出具有重要生态功能的未利用地划入生态保护红线的意见，所以衍生了生态保护红线内的未利用地和生态保护红线外的未利用地的概念。

2.3 森林法

最新森林法为2020年7月1日开始实施。森林法中对森林权属分为国家所有和集体（含个人）所有两种，按经营性质分为公益林和商品林两种。林地保护方面提出占用林地总量控制措施和林地保有量不减少目标。各地占用林地总量控制指标就是森林法中的林地保护政策下提出的占用林地总量控制措施。

2.4草原法

最新草原法为2021年4月29日开始实施。草原法中对草原权属分为国家所有和集体所有两种，按保护重要性分为基本草原和一般草原两种。草原保护方面提出基本草原保护制度和草原自然保护区制度。

3规范标准中涉及新能源工程用地的主要内容

《土地利用现状分类》、《第三次全国国土调查技术规程》、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中采用的分类方法均为土地综合分类方法，主要是依据我国土地的自然属性、经济属性以及其他的因素对土地进行分类，目的为了解土地利用现状，反映国家各项管理措施的执行情况和效果，服务于开展土地条件调查和适宜性调查、国家和地区的宏观管理和调控，实现土地资源的最佳配置。《林地分类》是对上述几个标准内的林地进行进一步详细分类及解释。

按实施时间排序为“土地现状2017”→“三调规程”→“用地用海分类”。按“自然资办发〔2020〕51号”文件要求，2021年11月1日后土地性质理应执行“用地用海分类”，但实际情况是大部分地区还是采用“三调规程”的分类来定义土地性质。导致目前情况的主要原因为如下：一、“三调规程”和“用地用海分类”在大体分类上变化不大，但细节之处的变化不小。比如“三调规程”中的二级分类“盐田”属于一级分类的“湿地”，而在“用地用海分类”中属于一级分类的“工矿用地”；“三调规程”中的一级分类“交通运输用地”的二级分类“城镇村道路用地”和“农村道路用地”在“用地用海分类”中细分为“城镇道路用地”、“乡村道路用地”、“田间道”等三个二级分类，并把“乡村道路用地”、“田间道”划分到“用地用海分类”中新增的一级分类“农业设施建设用地”等等。二、各地“第三次全国国土调查”（以下简称“三调”）工作的进展不一致，有些地方“三调”还没完全收尾时“用地用海分类”已经发布，各地受时间、人力、经济、历史问题的约束，无法按“用地用海分类”再次进行分类归纳。三、“用地用海分类”与土地“三大类”未进行对照，缺少明确的法律实施依据。比如“用地用海分类”中新增了一级分类“农业设施建设用地”是归属土地“三大类”的“农用地”还是“建设用地”并没明确。

鉴于上述原因，本文中土地性质的分类主要以“三调规程”为准进行论述，以“用地用海分类”作为辅助论述。鉴于新能源工程用地敏感性因素主要涉及土地“三大类”的“农用地”和“未利用地”，所以接下来章节中主要以这两大类进行论述。土地“三大类”与“三调规程”的土地性质分类对照情况见表4。

表4       土地“三大类”与“三调规程”的土地利用现状分类对照表

三大类	“三调规程”中的土地利用现状分类				三大类	“三调规程”中的土地利用现状分类
	二级		一级			二级		一级
	编码	名称	编码	名称		编码	名称	编码	名称
农用地	0101	水田	01	耕地	农用地	1103	水库水面	11	水域及水利设施用地
	0102	水浇地				1104	坑塘水面
	0103	旱地				1107	沟渠
	0201	果园	02	种植园用地		1202	设施农用地	12	其他土地
	0202	茶园				1203	田坎
	0203	橡胶园
	0204	其他园地
	0301	乔木林地	03	林地	未利用地	0404	其他草地	04	草地
	0302	竹林地				1101	河流水面	11	水域及水利设施用地
	0305	灌木林地				1102	湖泊水面
	0307	其他林地				1110	冰川及永久积雪
	0303	红树林地	00	湿地		1105	沿海滩涂	00	湿地
	0304	森林沼泽				1106	内陆滩涂
	0306	灌丛沼泽				1108	沼泽地
	0401	天然牧草地	04	草地		1204	盐碱地	12	其他土地
	0403	人工牧草地				1205	沙地
	0402	沼泽草地	00	湿地		1206	裸土地
	1006	农村道路	10	交通运输用地		1207	裸岩石砾地

一般情况下，“三调规程”中的二级分类编码中的前两位数字与其一级分类的编码对应，但“湿地”部分的却不符合此规律。原因为“三调规程”中的二级分类编码基本延用了“土地现状2017”的编码，而“湿地”为“三调规程”开始新增的一级分类。“三调规程”中的“湿地”由“土地现状2017”中的一级分类“林地”下的红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽，一级分类“草地”下的沼泽草地，一级分类“工矿仓储用地”下的盐田和一级分类“水域及水利设施用地”下的沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地组成。在“用地用海分类”中“湿地”的一级编码定为“05”，并把“盐田”又归到一级分类“工矿用地”。

3常混淆的法律法规和规范标准文件中的几种概念

（1）农用地、耕地、永久基本农田

农用地为“土地法”中的土地“三大类”之一，其包含我们常见的耕地、草地、林地等。换句话说农用地不一定是耕地，但耕地一定属于农用地，即耕地∈农用地。永久基本农田为“三区三线”的概念之一，是我国耕地保护最重要国策之一，是耕地保护角度上提出分类。耕地保护角度上的耕地分为永久基本农田和一般耕地，且“土地法”中规定各省级行政区域的永久基本农田占其耕地的80%以上。“三调规程”中耕地按利用现状分为水田、水浇地、旱地，这是最基本的土地性质调查分类。注意的是“三调规程”中三种耕地都有可能是永久基本农田，不能简单认为水浇地是永久基本农田而旱地是一般耕地，永久基本农田的划定原则在“土地法”第三十三条中有明确规定。以其所涵盖范围为标准，从大到小依次排序为农用地—耕地—永久基本农田。

（2）草地和基本草原

草地为“三调规程”一级分类之一，其包含天然牧草地、人工牧草地、其他草地。而基本草原为出于草原保护制度上提出的草地范围，其划定原则在“草原法”第四十二条中有明确规定。另外不是“三调规程”中所有的草地均为农用地，根据表4其他草地属于未利用地范畴。

（3）林地、公益林和国有林

林地为“三调规程”一级分类之一，其包含乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地，其中注意的是在“土地现状2007” 中对灌木林地的定义之一为灌木覆盖度40%上的林地，而在“林地2009”中对灌木林地的定义之一为灌木覆盖度30%上的林地，这是当是国土和林业部门的标准不一致之处，从“土地现状2017”开始所有标准中其覆盖度统一改为40%以上。林地按经营性质分为公益林和商品林两种，公益林是以生态保护、生物多样性保护、国土保护为经营目的，而商品林为向社会提供木材及林产品为经营目的。林地按权属分为国家所有和集体（含个人）所有两种。也就是说竹林地、灌木林地、其他林地都有可能是公益林或国有林，公益林和商品林都有可能是国有林。另外与草地不同，所有“三调规程”中的所有林地均属于农用地范畴。

除此之外我们经常看到的林地分类方法还有按照种植属性分为天然林和人工林，按照保护特性分为保护林和普通林。也就是说“竹林地、灌木林地、其他林地”—“公益林、商品林”—“国家林、集体林”—“天然林、人工林”—“保护林、普通林”为不同分类方法中的不同类型，不能把上述分类当成同一种分类方法混为一谈。

4政策制度中涉及新能源工程用地的主要内容

4.1 关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见

“国土5号文”是业内号称“5号文”的影响力较大的一份政策文件，由国家国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部于2015年9月18日发布实施，有效期8年。它的意义在于，首先，第一次明确提出风电和光伏的用地分类及其管理方式提出要求；其次，第一次提出“不占压土地、不改变地表形态的用地部分按原地类认定”的概念，此概念至今还在影响各类新能源用地性质政策文件。

“国土5号文” 中所使用土地类别按“土地法”中的“三大类”进行规定，其涉及新能源工程土地性质敏感性因素的主要内容为：一、使用农用地时均按建设用地管理，即永久征地。二、使用未利用地。永久性建筑用地按建设用地管理，即永久征地；不占压土地、不改变地表形态的用地部分按原地类认定，即租赁用地。光伏阵列、风电和光伏的直埋集电线路符合“不占压土地、不改变地表形态”的要求，因此之后的用地管理中均按租赁用地考虑。

“国土5号文”只对风电和光伏的用地分类及其管理方式提出要求，而未规定用地地类限制。

4.2 关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知

“林业153号文”是由当时的国家林业局于2015年10月17日发布实施。“林业153号文”虽然与“国土5号文”实施时间相差只有一个月，但对于光伏用地来说它的影响力不亚于“国土5号文”，它第一次明确了光伏工程用林限制。且2023年3月20号 “自资12号文” 开始实施为止，“林业153号文”是国家政策层面上公开发布的唯一一个光伏项目用林限制性文件。

2019年5月23日中共中央、国务院发布“国土空间规划体系实施意见”，提出主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”、国土空间 “一张图”的要求。2019年7月18日自然资源部发布“自资38号文”，提出以第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图。2019年11月1日中共中央办公厅、国务院办公厅发布“三条控制线指导意见”，要求按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。2023年4月6日自然资源部、林业和草原局发布“自资53号文”，要求坚持国土空间唯一性和地类唯一性，以“三调”成果为统一底版，以国土空间规划及“三区三线”划定成果为依据，明确林地管理边界，规范林地管理。截至此时我国国土国土和林业部门的林地类型和边界才完全统一起来。 “林业153号文”发布时国土资源部门以第二次全国国土调查（以下简称“二调”）结果确定的林地类型和边界与林业部门以森林资源调查结果确定的林地类型和边界相互不统一，往往出现在国土部门查询可用地到了林业部门变成不可用地的现象。

“林业153号文” 中大类上有三个层面的内容，一、整体光伏工程的用林限制性规定；二、光伏方阵的用林限制性规定；三、林光互补工程的用林规定。第一层面的光伏工程用林限制分为禁止建设区和限制建设区。禁止建设区包含①自然保护区； ②森林公园（含同类型国家公园）；③濒危物种栖息地；④天然林保护工程区；⑤东北内蒙古重点国有林区。限制建设区包含①生态区位重要区域；②生态脆弱区域；③地形破碎区域。第二层面的光伏方阵用林限制中确定光伏方阵禁止建设区，包含①有林地；②疏林地；③未成林造林地；④采伐迹地；⑤火烧迹地；⑥年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地；⑦年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。第三层面的林光互补工程的用林部分中规定森林资源调查结果为宜林地且“二调”结果为未利用地是光伏工程采用“林光互补”模式，土地按原地类认定，即租赁用地。

“林业153号文”中提到林地的几点说明：（1）有林地。有林地是“林地2009”中的一级分类，包含乔木林地、竹林地和红树林地。在 “林地2021”中均取消了此分类，在“林地2021”中乔木林地、竹林地变为一级分类，而红树林地从“三调规程”开始归属于湿地。（2）宜林地。宜林地是“林地2009”中的一级分类，包含宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地。从“土地现状2017”开始取消了此分类，之后的所有文件中均未出现此名字。

“林业153号文”中林地分类是基于“林地2009”规定，“土地现状2017”开始各规范标准文件中的林地分类变化较大，截至“自资12号文”发布，光伏用林规定和林地分类的冲突非常明显，这段时间出现各地执行政策不一致现象，给工程各参与方带来诸多不便。

4.3 关于划定并严守生态保护红线的若干意见

“生态红线意见”是中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年2月7日发布实施。其涉及新能源工程用地限制主要内容为：生态保护红线按禁止开发区域原则管理，即新能源工程不能占用；因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整生态红线的由国务院批准，即所建新能源工程涉及国家重大民生保障项目时可以占用生态红线且由国务院批准。“生态红线意见”在当时新能源行业的影响也非常大，当时很多规划而未建的项目用地范围涉及新划定的生态保护红线时均进行了调整。

4.4 关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见

“国土8号文”是国土资源部、国务院扶贫办、能源局于2017年9月25日发布实施，有效期5年。“国土8号文”中对光伏工程分为扶贫光伏、复合光伏、普通光伏等三种类型。其涉及光伏工程用地管理和限制性主要内容为：一、光伏工程禁止占用永久基本农田。二、普通光伏项目。（1）使用未利用地。光伏方阵用地按原地类认定、租赁用地；其他用地部分按建设用地管理、永久征地。（2）使用农用地时均按建设用地管理、永久征地。三、扶贫光伏和复合光伏。 ①变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理；②场内道路用地按农村道路用地管理；③光伏方阵使用农用地时，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；④采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。四、项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层。

“国土8号文”中缺点在于未规定扶贫光伏和复合光伏的光伏方阵、直埋集电线路使用未利用地的管理方法，涉及未利用地时当时的各地执行政策上看还是延续了“国土5号文”的规定，即租赁用地。“国土8号文”发布的同年11月“土地现状2017”开始实施，根据“土地现状2017”与土地“三大类“的对照表，农村道路属于农用地范畴，所以场内道路是可按租赁用地执行。

“国土8号文”对普通光伏的用地管理上与“国土5号文”基本保持一致，而对扶贫光伏和复合光伏的光伏方阵、直埋集电线路、场内道路使用农用地时可按租赁用地，无需永久征地，这是“国土8号文”与“国土5号文”最大的变化之处。

4.5 关于规范风电场项目建设使用林地的通知

“林草17号文”是林业和草原局于2019年2月27日发布实施，有效期至2024年2月28日。是截至目前为止国家政策层面上公开发布的最新的风电项目用林限制性文件。

“林草17号文”中的规定的风电项目禁建区域和范围共十四种，分别为自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地、沿海基干林带和消浪林带、天然乔木林地、天然竹林地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地、二级国家级公益林中的有林地。上述提到的前7种禁建区域目前基本都划分到自然保护地边界或生态保护红线内，所以工程建设人员无须过多关注。有关有林地的解释见本文4.2章节。

“林草17号文”中还有一条对风电项目场区道路的利好规定为：风电场施工和检修道路，应尽可能利用现有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路，在其基础上扩建的风电场道路原则上不得改变现有道路性质。也就是说风电项目场区道路是可以利用森林防火道路、林区道路、乡村道路，并在其基础上扩建且不用改变原道路性质。

4.6 关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见

“自然保护地体系指导意见”是中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月26日发布实施，是我国自然、景观、文物保护方面提出里程碑文件，其规模和管理达到世界先进水平和全面建成中国特色自然保护地体系的指导性文件。文件规定，自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为3类：国家公园、自然保护区、自然公园。对现有各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。国家公园和自然保护区的核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。换句话说，自然保护地范围内禁止建设风电和光伏项目。文件同时规定，到2035年自然保护地占陆域国土面积18%以上。在此规定下，各地风电和光伏项目的土地供应出现紧张，有些地方无法满足18%的指标情况下，向边疆地区增加指标份额，特别是内蒙古地区在“两个屏障”（我国北方重要的生态安全屏障和祖国北疆安全稳定屏障）的战略定位的贯彻下，所承担的指标份额更大。这就是类似内蒙古自治区一样地域面积广阔的地区同样出现土地供应紧张的原因所在。

4.7 草原征占用审核审批管理规范

“林草2号文”是林业和草原局于2020年7月31日发布实施。其涉及新能源工程用地限制主要内容为两方面：一、禁用生态保护红线内的草原。这与“生态红线意见”内容一致，也可以说这一条规定是根据“生态红线意见”精神确定。二、除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。这条规定有包含两方面内容：国务院批准同意的新能源工程是可以使用基本草原。国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目，可以使用基本草原。那么哪些项目属于基础设施呢，文件中并没有规定。但在内蒙古自治区林业和草原局2020年12月17日发布的《草原征占用审核审批管理规定》（内林草草监发〔2020〕380号）中对基础设施建设项目定义为：公路、铁路、机场、水利、电力、通讯、能源基地、油气管网。根据这一条规定推断的话国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的新能源基地项目是可以使用基本草原。

4.8 关于加强草原保护修复的若干意见

“国办7号文”国务院办公厅于2021年3月12日发布实施。其涉及新能源工程用地限制主要内容为两方面：一、基本草原保护目标，即面积不减少、质量不下降、用途不改变。二、自然保护地内草原的保护措施：在自然保护地核心保护区内草原按禁止人为活动原则管理；在自然保护地一般控制区和草原自然公园内草原实行负面清单管理，规范生产生活和旅游等活动，增强草原生态系统的完整性和连通性，为野生动植物生存繁衍留下空间，有效保护生物多样性。

“国办7号文”相关规定基本与“自然保护地体系指导意见”和“林草2号文”保持一致。

4.9 关于规范临时用地管理的通知

“自资2号文”是自然资源部于2021年11月4日发布实施，有效期为5年。文件中对临时用地的定义为：建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态），并具有临时性和可恢复性特点；使用期限规定为：临时用地使用期限一般不超过两年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。

“自资2号文”在“土地法”和“土地法条例”更加明确了临时用地的定义和使用期限。在新能源工程中施工临建、风机吊装场地、施工道路等在工程施工结束后均恢复原可利用状态，因此工程建设中均按临时用地来管理。

4.10 关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见

“水利216号文”是水利部于2022年5月20日发布实施。此文件对水面光伏工程的影响尤为明显。文件中规定了禁建区域和可建区域的注意事项等两方面内容。一、风电、光伏项目不得在河道、湖泊、水库内建设。二、在湖泊周边和水库库汊建设的风电、光伏项目注意事项有：不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域；不得妨碍行洪通畅；不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全；不得影响河势稳定和航运安全。

根据文件规定，河道、湖泊、水库等区域范围内建设的水面光伏项目基本画上了句号。

4.11 关于积极做好用地用海要素保障的通知

“自资129号文”是自然资源部于2022年8月2日发布实施，有效期2年。其涉及新能源项目用地管理和限制的内容有三个方面：一、生态保护红线。国家重大项目可占用生态保护红线，当占用时需省级政府出局不可避让论证意见并报国务院批准。二、永久基本农田。国家级规划的项目可占用永久基本农田；深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目可占用永久基本农田。三、临时用地。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地期限不超过四年。

“自资129号文”在占用生态保护红线方面与“生态红线意见”基本保持一致；在占用永久基本农田方面在“国土8号文”基础上放开了国家级项目和扶贫项目的用地限制；临时用地期限方面与 “土地法条例”和“自资2号文”保持一致。

4.12 关于加强生态保护红线管理的通知（试行）

“自资142号文”是自然资源部、生态环境部、林业和草原局于2022年8月16日发布实施。其涉及新能源项目用地限制的内容有两方面：一、生态红线内现有风光项目到期后退出。二、可占用生态保护红线项目为按照国家重大项目用地保障工作机制要求,国家发展改革委会同有关部门确认的需中央加大建设用地保障力度，确实难以避让的国家重大项目。

“自资142号文”在占用生态保护红线政策方面与“生态红线意见”和“自资129号文”基本保持一致。

4.13 关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知

“自资45号文”是自然资源部于2022年10月13日发布实施，有效期至2025年12月31日。文件主要明确了新能源工程禁占耕地，且此文件有关新能源工程用地管理和限制相关规定都被后面发布的“自资12号文”代替，所以大家现在不用过多关注此文件。

4.14 关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知

“自资12号文”是自然资源部、林业和草原局、能源局于2023年3月20日发布实施，是截至目前为止光伏项目用地管理和限制方面最新最全面的政策文件。其内容含光伏项目选址推荐区域和避让区域、光伏项目禁建区域、光伏项目用地分类及用地限制、光伏项目用地管理方式等四个层面内容。

光伏项目选址推荐区域和避让区域。一、推荐区域。①“三漠”地区，即沙漠、戈壁、荒漠地区；②油田、气田、采煤沉陷区内非耕地区域。二、避让区域。①耕地； ②生态保护红线；③历史文化保护线；④特殊自然景观价值和文化标识区域；⑤天然林地；⑥国家沙化土地封禁保护区。

光伏项目禁建区域为：①永久基本农田；②基本草原；③Ⅰ级保护林地；④东北内蒙古重点国有林区。

光伏项目用地分类及用地限制。文件中光伏项目用地分为光伏方阵用地和配套设施用地两种。光伏方阵用地包含光伏面板用地和直埋集电线路用地；配套设施用地包含变电站及运行管理中心用地、架空集电线路用地、场内外道路用地。光伏方阵用地不得占用耕地和基本草原；光伏方阵用地涉及林地的需采用“林光互补”模式，且只可用年降水量400毫米以下区域的灌木林地和年降水量400毫米以上区域的覆盖度低于50%的灌木林地；光伏方阵用地不得改变地表形态。相比光伏方阵用地，配套设施用地政策中放开了耕地使用限制，但需要落实占补平衡。

光伏项目用地管理方式。光伏方阵用地按原地类管理，即租赁用地；除场内道路用地外的配套设施用地按建设用地进行管理，即永久征地；场内道路用地按农村道路用地管理，根据根据“三调规程”与土地“三大类“的对照表，农村道路属于农用地范畴，所以其管理方式为租赁用地。

另外文件还规定光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区和生态保护红线内光伏项目到期退出等两项重要内容。

“自资12号文”在基本农田使用限制方面与“国土8号文”基本保持一致；在基本草原使用限制方面与“林草2号文”、“国办7号文”基本保持一致；在涉及生态保护红线方面与“生态红线意见”、“自资129号文”、“自资142号文”基本保持一致；在用林限制方面基本延续了“林业153号文”的规定，只是在用灌木林规定上稍作调整而已。“自资12号文”在确定用地管理方式时还是延用了“国土5号文”中的“不占压土地、不改变地表形态的用地部分按原地类认定”的原则。

5总结与结语

对相关法律、政策、标准文件的解析结果发现，新能源工程用地管理和限制经历了国土生态政策的更新，且所涉及文件数量和类型较多，其“前后左右”关系错综复杂，截至目前为止各类文件细节上仍存在一定的冲突或不明朗点，但其并不无章可循。以法律为最基本的依据，结合各类规范标准、政策文件的重轻程度、前后顺序以及有效范围综合分析后可以总结新能源工程用地管理和限制性规定。风电项目用地管理和限制详情见表5，光伏项目用地管理和限制详情见表6。

表5             风电项目用地管理方式和土地性质限定表

工程用地分类	用地管理方式	禁用 国土生态范围	禁用 土地类型	其他规定	备注
风机基础用地	建设用地管理 永久征地	1.自然保护地； 2.永久基本农田； 3.生态保护红线； 4.基本草原； 5.鸟类主要迁徙通道和迁徙地； 6.沿海基干林带和消浪林带； 7.河道、湖泊、水库； 8.一级国家级公益林地 。	以下三种乔木林地和竹林地： ①二级国家级公益林区域； ②年降雨量400毫米以下区域； ③天然林区。	1. 国务院、国务院有关部门、省级人民政府及有关部门批准同意的国家级重大项目可以涉及以下国土生态范围：永久基本农田；生态保护红线；基本草原。 2. 在湖泊周边和水库库汊建设的项目：不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域；不得妨碍行洪通畅；不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全；不得影响河势稳定和航运安全。 3. 土地使用由国务院批准的情形：征用永久基本农田；征用耕地耕地超过三十五公顷；征用土地超过七十公顷。涉及基本草原；涉及生态保护红线。
箱变基础用地
变配电站用地
进站道路用地
检修道路					可以利用现有森林防火道路、林区道路、乡村道路并在其基础上扩建，按原道路性质认定。
架空集电线路
直埋集电线路	临时用地	永久基本农田		不修建永久性建（构）筑物； 使用期限为4年； 使用后恢复原地类或者达到可供利用状态。	大部分地区按租赁用地管理
施工道路用地
吊装平台用地
施工临建用地

表6             光伏项目用地管理方式和土地性质限定表

工程用地分类		用地管理方式	禁用 国土生态范围	禁用 土地类型	其他规定	备注
光伏方阵用地	光伏面板用地	原地类认定 租赁用地	1.自然保护地； 2.永久基本农田； 3.生态保护红线； 4.基本草原； 5.国家沙化土地封禁保护区； 6.天然林区； 7.Ⅰ级保护林地； 8.东北内蒙古重点国有林区； 9.河道、湖泊、水库。	1. 耕地 2. 以下两种以外的林地： ①年降水量400毫米以下区域的灌木林地； ②年降水量400毫米以上区域的覆盖度低于50%的灌木林地。	1. 国务院、国务院有关部门、省级人民政府及有关部门批准同意的国家级重大项目可以涉及以下国土生态范围：永久基本农田；生态保护红线；基本草原；耕地。 2. 在湖泊周边和水库库汊建设的项目：不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域；不得妨碍行洪通畅；不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全；不得影响河势稳定和航运安全。 3. 土地使用由国务院批准的情形：征用永久基本农田；征用耕地耕地超过三十五公顷；征用土地超过七十公顷。涉及基本草原；涉及生态保护红线。	涉及可允许使用的两种灌木林地时采用“林光互补”模式，光伏板最低点高于灌木高度1m以上。
	直埋集电线路
配套设施用地	场内道路用地	农村道路用地管理 租赁用地
	变配电站用地	建设用地管理 永久征地
	进站道路用地
	架空集电线路
	箱变用地
施工临建用地		临时用地	永久基本农田		不修建永久性建（构）筑物； 使用期限为4年； 使用后恢复原地类或者达到可供利用状态。
施工道路用地

至此，本文对28个相关文件进行全部解读和解析全部完毕，并基于其相互关系，用表格方式总结了风力发电和光伏发电工程的用地管理方式和土地性质限定规定。正逢新能源大发展时代，工程相关人员应及时了解政策更新动态，关注最新的用地政策变化。在平时工作中清晰认识“土地法”三大分类和土地利用现状分类以及耕地、草地、林地的保护、权属、经营分类之间的区别和交错关系，区别土地管理方式时以“不占压土地、不改变地表形态的用地部分按原地类认定”作为重要认定原则，正确处理工程建设环节出现的各类复杂问题。

参考文献

【1】国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会．GB/T 21010-2007《土地利用现状分类》 [S]．北京：中国标准出版社，2007．

【2】国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会．GB/T 21010-2017《土地利用现状分类》 [S]．北京：中国标准出版社，2017．

【3】自然资源部．TD/T 1055-2019《第三次全国国土调查技术规程》 [S]．北京：中国标准出版社，2018．

【4】国家林业局．LY/T 1812-2009《林地分类》 [S]．北京：中国标准出版社，2009

【5】国家林业和草原局．LY/T 1812-2021《林地分类》[S]．北京：中国标准出版社，2022．

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