国土空间规划体系下控制性详细规划转型分析

郭文婷

摘要：伴随着自然资源部的成立，我国国家空间规划体系改革发展步入新的历史时期。在国土空间规划编制的条件下，针对各地区控规编制的发展趋势与产生背景，提出控规编制的新要求，实现对国土空间的分层管控，使规划之间有效衔接，最终构建起全方位覆盖的规划导向，形成了以规划单位为主体的控制体系，使控规与相应技术标准能够相互衔接，依靠信息平台实现对国土空间的动态规划与维护。

关键词：国土空间规划；控制性；详细规划

引言

在国土空间规划体系实施的时代背景下，控制性详细规划简称“控规”，这是整个规划体系内至关重要的详细规划内容，需要迎合新形势融入国土空间规划体系内。国务院发布了关于建立“五级三类”的国土空间规划体系，同时提出要在城镇的开发边界做出详细规划的编制工作，这对城市发展底线的控制有着重要意义，同时也将着力提高城市建设空间的品质，实现控规编制体系和国土空间整体规划之间的完美衔接。

1新时期国土空间详细规划体系的构建背景

2013年11月，党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。2019年，党的十九届四中全会通过《中共中央坚持和完善社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出要通过完善社会主义经济、政治、社会、生态文明和党的建设等领域的制度，实现各自领域治理的制度化、科学化和法制化。全面深化改革意味着超越以往渐进式改革路径，强调加强顶层设计和系统的制度化建设，转变政府职能，建设服务型政府。空间治理是国家治理体系的重要组成部分，规划与战略、政策等一起作为国家治理的重要工具，因此空间规划改革成为国家治理体系构建的重要组成部分。随着近期“三区三线”划定方案基本稳定，总体规划和专项规划编制和管理也进入全面深入开展的阶段。虽然自然资源部也同步部署开展村庄规划编制工作，但是在实践中出现了许多难以解决的问题，2022年自然资源部空间规划设立详细规划处，部署开展详细规划顶层设计的调研工作。作为规划许可与建设管理直接依据的控制性详细规划如何适应新的国土空间规划体系，如何更好地发挥详细规划的空间治理作用成为需要行业研究和实践的新热点。

2国土空间规划体系下控制性详细规划转型

2.1构建覆盖全要素统筹保护与开发的国土空间规划导向

城市化发展进程下，控规逐渐以扩展发展作为导向，加大了城市交通、居住以及商业等发展建设空间的关注度。随着生态文明建设理念的落实，详细规划需要对城市农业与生态空间的统筹发展加以考虑，对各部门拥有的空间事权做出整合，使其协调落实于国土空间规划蓝图中。发挥控规承上启下的衔接作用，在落实整体规划中对建设用地的开发与保护工作的同时，也要做好生态保护与修复工作，基于全域全要素空间用途控制背景，使控规实现价值导向的转型。

2.2确立以规划单位作为主体的传导控制体系

遵循可实施性的原则进行区县级规划的详细设计，突出“管理”需求，综合道路与行政区划等情况来划定。根据管理单元的实际构成情况完成控规编制范围的有效划定，要求总体与详细规划能够在同样的空间单元范围内完成要素传导，将“底线约束”“用地布局”等方法落实在规划单元内，综合“刚性”与“弹性”两方面要求，做出控规编制的及时调整，实现各部分要求的合理分解。其中“刚性管控”当中明确了底线要素的相关内容，即对城市开发边界做出明确，对永久性的基本农田加以保护，以公园绿地为开敞空间，兼顾景观风貌的合理布局。

2.3协调对接国土空间规划技术标准体系

将“用地分类”作为基础，控规提出了对相应技术标准体系的核心协调对接要求，按照国家整体安排，计划在2025年健全规划的技术体系。目前，该体系正处于初步试行阶段，未来的控规需要在新的技术体系下编制与调整。当前实施的控规用地分类主要体现于建设用地中，对用地的详细分类有着明确的规定和安排，具体分类主要包含“城市居住用地”“城市公共管理与服务用地”“商业服务业设施用地”等部分，这样的分类有着较强的可操作性，但是对生态或者农业上的非建设空间来说还缺乏详细的划分。所以，控规编制应当树立“山水林田湖草沙”的生命共同体发展理念，将土地分类规划标准有效衔接，使用地被详细规划为林地、耕地、湿地等。实际上，城市用地中也会存在着较多特别用途区，比如，和城镇发展有关联的生态涵养、文化保护用地空间。这时的规划需要有效衔接“三区”管控，对特别用途区的管控边界进行核对，明确管控要求与数据信息，核对国土调查与用地审批信息，再与当前控规成果做出对比，谨防出现和“三调”相叠合的问题，防止与建筑物或者已规划建设用地发生局部重合。

2.4搭建信息平台，创新控规动态维护机制

以控规作为未来的法定规划，批准后相应的法定程序不得做出随意修改，保证国土空间与城市发展规划的严肃性。对于不得不做出调整的情况，需依靠信息化工作平台，创造动态维护机制，兼顾空间形态的控制要求，就最新技术标准实现控规的编制与调整。未来应建立集规划编制与审批、调整、实施于一体的管理制度，在国土空间规划的“一张图”系统中加入自动留痕功能，融合人工留痕功能，实现规划管理行为的可追溯。迎合信息化发展趋势，确保规划实施的公开性，综合基础信息平台，明确生态环境底线，融合文化遗产保护等要素信息，加强各部门之间的高效联合，缩短意见征集的时间。凭借信息化平台，对城镇开发边界的精度加以校核分析。国土空间规划体系对城镇开发边界做出了初步划定，这是控规编制中的刚性控制线。校核工作中需要充分认识到城镇开发边界大多数会分布在山地地区，所以需要对地形的坡度认真校核，对于地形自然坡度超过20％的建设用地，应对开发边界做出适当调整。现状建设用地进行校核分析时，可根据“三调”用地权属信息，兼顾用地的完整情况，防止边界贯穿现状用地，将集中连片的建成区有效地划入边界范围内，为后续的管理提供帮助。

2.5进一步优化分层编制内容，建立多级传导体系

（1）落实规划传导内容，其中包含了国土空间规划与不同类型的专项规划，比如三区三线规划、人口规模规划、用地结构规划；（2）分析用地布局情况，做好城市街区的有效划分，使规划体系能够与社区管理体系相衔接，明晰街区内人口与建设规模的具体控制指标；（3）建立城市交通、市政以及公共服务控制系统，对各类设施采取分级控制举措；（4）致力于城市空间品质的提升，对重点和一般管控区域有效划分，加强对城市建设风貌的科学管控；（5）明确城市更新范围，明晰控规内有待更新的重点与一般区域，确定相应的管控需求。对于街区方面，在落实单元管控内容的同时，也要建立刚性容量平衡边界，将街区范围作为公共设施管控的边界，划定“5、10、15min生活圈”的范围，明确不同公共设施与公园绿地的规模。

结束语

在城镇空间如何改革既有的控制性详细规划，适应新的国土空间规划体系无论是实践、理论研究还是国家层面的制度设计都还刚刚起步。本文思考面向治理的国土空间详细规划体系构建目标、内容和方法，也初步开展了一些实践，实践中发现对于不少问题的认识还存在分歧，有些基础理论的研究还不够深入，特别是实践的检验不足。本文旨在抛砖引玉，为国家国土空间详细规划体系的构建提供一些建议。

参考文献

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