关于国土空间规划中城乡建设用地统筹的思考

梁志伟

摘要：面向新的发展阶段，在“多规合一”的背景下，城乡建设用地作为国土空间总体规划自上而下传导的重要约束性指标，既需要从源头上控制城乡建设用地布局的范围，也要进一步平衡生产、生活、生态空间格局。本文在国土空间总体规划编制的过渡期间，探索以用地增减挂钩为主要手段，以土地利用效率提升为目标的城乡建设用地划定方法，此结果以期为相关类似地区城乡建设用地划定提供参考。

关键词：国土空间规划；城乡统筹；城乡建设用地

引言

城乡一体化是我国现代化建设的重要战略，国土空间整治是城乡一体化过程中的关键环节。文章旨在深入探讨城乡一体化背景下如何科学进行国土空间整治，以实现城乡协调发展的目标。

1城乡一体化发展的国家空间规划目标

1.1生态环境的优质性

城乡生态系统的维护、维护与调节都离不开生态空间的支撑，是城乡发展的根本，直接关系到城市的生态文明建设与环境保护的效果。根据敏感程度，可以将生态空间分为两类：生态调控空间是指具有较低生态敏感性的植被覆盖地区；生态容留空间是指城市和农村生态环境相对脆弱、敏感程度较高的地区，其破坏和修复的困难。从城市和农村两个方面进行全面的分析，可以看出生态空间由生态保育区、生态廊道、自然林地、景观带、生态敏感区、公园绿地等组成。城乡生态空间优化是城乡生态空间整合的目标，以生态空间格局的破碎化、生态用地总量明显减少、生态产品供给短缺、生态空间被占等为基础，明确生态零风险、高质量价值导向，打造优美和谐的城乡生态空间格局。

1.2生产空间的高效性

生产空间是城乡发展的重要载体，生产空间的合理配置和有针对性的优化布局直接影响城乡土地的安全、节约和集约利用，而工农业高效生产也直接受到其影响。高效的生产空间是指城市和农村的可持续发展，并且对自然环境的影响不大，土地的集约利用是其核心。为了创造一个有效的生产空间，需要逐步建立起一条完整的、互相协作的产业链。具有地域特征的生产空间要有针对性地结合工业功能定位，严格遵循高效发展和合理区位原则。有序推进产业空间转移，以价值链为基础的科学分工，科学地优化产业布局和空间格局。

2城乡国土空间规划发展现状分析

2.1用地结构和布局不合理

基于城乡进程的加快，城市土地供需矛盾日益严峻。土地约束问题明显，各项建设用地结构比例不协调，工业用地占据比例较大，基础设施和公共服务设施用地比例偏低，用地布局分散，土地利用率下降，土地资源利用不合理。

2.2城乡区域之间的严峻竞争关系

因为地域和空间资源分布不均匀，因此城乡发展中的经济效益有着明显差别，传统的自然条件、区位因素、经济基础、信息化和科技创新能力、市场竞争的自由度对城镇化建设发展产生了巨大影响，这就要求城乡部门采取合理的对策，规范性的规划城乡空间资源，从根本上满足城乡空间一体化发展要求。

2.3城镇化发展的路径问题

现阶段，区域发展中存在着过度竞争的现象，形成了优势化的生产要素，区域之间收入和收益不均衡，贫富差距大。城乡国土空间利用二元结构的发展形式，地方政府通过对农村土地资源展开低价征收，进而引发了严峻的土地问题。

3国土空间规划中对城乡建设用地统筹的相关思考

3.1深化城乡统筹思维

针对长久以来形成的城乡二元体制壁垒，党的十六大首次提出城乡统筹思想，来打破城乡二元结构；党的十八大提出要基于城乡统筹，形成新型城乡关系；党的十九大提出乡村振兴战略，进一步强调了城乡融合发展；党的二十大提出坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动．目前，国土空间规划本质上是一定程度的“多规合一”，城乡统筹思想是“多规合一”的理念来源与实践起点，是解决城乡问题的有效途径，更是立足当前，着眼未来的战略选择．因此，针对城乡建设用地统筹面临的乡村规划控制不足的问题，城乡统筹作为解决城乡问题的有效途径，理应继续发挥它应有的作用．具体而言，在国土空间规划中，需要进一步深化城乡统筹思维，强化城镇与乡村的整体性与时序性．一方面，国土空间规划需要秉持城乡整体观．城乡整体观就是注重城乡空间的完整性，在充分认识到乡村地区的重要性的同时，重新认识和合理界定城乡空间，淡化城乡行政界限；改变过去城乡分离的规划思维，注重城乡之间规划的整体性与指标的联动性。

3.2优化管控技术方法

规划控制技术方法是控制城乡建设用地无序蔓延的空间管控工具．传统规划管控技术方法，如“规划区”、“城市增长边界”等，虽然拥有各自的优点，但是也拥有共同的缺陷：其一，它们的提出都是针对城镇规划控制的问题，只重视了城镇的规划控制，却忽视了乡村的规划控制，导致对乡村的规划控制严重不足．其二，它们在进行规划控制时没有关注城乡建设用地指标流动的问题，没有将城镇和乡村作为一个整体来关注，导致城乡建设用地指标流动失去平衡，城镇、乡村建设用地面积都在增加．其三，它们都是对生活空间中城镇建设用地进行的控制，忽视了生活空间与生态空间、农业空间的关系．目前，国土空间规划要求科学划定“三区三线”来进行国土用途管制，总体的政策目标很明确，统筹了生活空间与生态空间、农业空间的关系，但是当前划定城镇开发边界所使用的思路，在一定程度上只是对传统规划中相关边界控制方法的延续与叠加，依然忽视了乡村规划控制的问题。而且，“三区三线”的划定把城镇和乡村分割，城镇属于城镇空间，乡村却被划到了农业空间，这在一定程度上加重了城乡二元化．国土空间规划的思想内涵是打破城乡二元结构，促进城乡一体化，从管控技术方法上来看，“三区三线”的工具理性应与城乡统筹的价值理性相协调。

3.3加强政策法规的制定与落实

政策法规的制定与落实需要政府和社会各方的协同努力。（1）政府应当建立健全的政策制定程序，确保政策的科学性和合理性。这包括广泛征求各方意见，充分考虑各种因素，如社会、经济和环境等。（2）政府需要建立有效的政策执行机制，明确责任分工和执行措施。政府部门应积极履行监管职责，确保政策的有效实施。（3）政府应当加强对政策法规的宣传和培训，提高各方的政策意识和法律意识。同时，政府还可以建立投诉渠道，接受社会监督，及时解决问题，确保政策法规的贯彻执行。

3.4土地利用优化模型

土地利用优化模型在国土空间整治中扮演着关键角色，它能考虑多个因素，如城市扩张、农村发展和生态保护，协调各类土地利用需求，形成综合性的国土空间规划。（1）在城乡一体化进程中，城市和农村之间的土地利用需要有机协调，以实现资源的有机流动和配置。土地利用优化模型能有效协调这些需求，减少规划冲突，确保资源的合理分配，促进城乡一体化的有序发展。（2）在传统的城市规划和土地管理中，由于缺乏综合性的规划方法，常出现规划冲突，如城市用地和农村用地之间的冲突。土地利用优化模型能有效识别和解决这些冲突，减少资源的浪费，提高国土空间的规划效率。

结束语

城乡一体化是中国式现代化建设的迫切需求，而国土空间整治是实现城乡一体化的基础。国土空间整治是城乡一体化的必然选择，需要政策、技术、社会等多方面的支持。综上所述，通过科学的国土空间整治，可以更好地实现城乡一体化的目标，促进城乡可持续发展，推动国家的繁荣和进步。

参考文献

[1]李苗.从城乡规划到国土空间规划的转变与发展[J].山西建筑,2022,48(16):45-47+106.

[2]孙施文.从城乡规划到国土空间规划[J].城乡规划学刊,2020(4):11-17.

[3]周舟.城镇化进程中的国土空间与城乡规划管理关系研究[J].四川水泥,2020(6):346+159.