自然资源资产整体配置制度实践与创新探索

李川

摘要：目前，我国自然资源从所有权角度来说，分为国家所有和集体所有，是二元所有格局。客观地说，改革开放以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，形成了所有权和使用权分离的产权制度，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用。文章梳理了自然资源整体配置的特征，提出相关建议，推进自然资源资产的权属归并调整和组合配置。

关键词：自然资源资产；整体配置；实施路径

引言

十八大以来，习近平总书记多次强调生态文明建设的重要性与必然性，保护生态环境是提高生产力、改善生产力的重要途径，是推动经济持续发展的主要动力，是建设社会主义现代化的必然要求[1-3]。自然资源管理体制改革是新时代加强生态文明建设的重要基础，和新时期推动经济高质量发展的必然要求，是实施新发展理念的基本途径，也是实现居民追求高品质生活、提升幸福感的共识和呼声。

1自然资源整体配置的特征

从地域范围看，整体配置应在特定的地域空间范围。与“搭配供应”相比，2015年，原国土资源部等部门印发的《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》提出，实施“灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应”。“搭配供应”可以发生在一个空间不连续的地域，而整体配置作为一个组合包进行供应和开发，应该是在一个空间连续的地域。与“净矿”出让相比，“净矿”出让主要涉及与采矿用地相关的地域空间，范围相对较小，而组合供应不仅包括采矿用地，还包括与矿产资源加工、分装、经销等相关的配套用地，地域范围更大。从实施初衷看，整体配置主要着眼于降低交易成本，提高自然资源供应效率。“搭配供应”重在防止流标流拍或异常高地价，而整体配置重在缩短交易流程，提高供应效率，优化营商环境。“净矿出让”主要通过减少前期的供应时间来提高供应效率，而组合供应则是从优化供应前、中、后全流程角度提高供应效率。从利用成效看，整体配置更有利于实现自然资源资产综合利用价值最大化。与单一资源供应相比，自然资源整体配置，通过空间集中连片、用途功能复合等，更有利于发挥资产的综合利用价值，实现资产价值最大化，从而更好体现所有者权益，促进区域经济高质量发展和生态文明建设。

2自然资源资产整体配置实施路径和关键环节

2.1编制自然资源清单，确定自然资源资产整体配置主体

编制履行所有权职责的自然资源清单，明确自然资源资产产权主体，是开展自然资源资产配置的基本前提。由于目前各类自然资源资产分散在不同部门、不同层级管理，自然资源资产整体配置实施难度较大。因此，实现自然资源资产整体配置首要解决的问题是确定整体配置主体，明确由一个部门来统一实施。早在2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》就明确提出，要研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。自然资源清单是明确自然资源资产产权主体的基础，也是具体实施自然资源资产配置的根本依据。通过编制自然资源清单，可以清晰界定特定国土空间内的各类自然资源资产的产权主体、履职对象、权利义务等，重点要明确自然资源资产整体配置主体及其权利、责任、义务，为开展自然资源资产整体配置提供政策依据。

2.2开展自然资源确权登记，赋予配置主体合法权利编制

自然资源清单并不能完全明晰自然资源资产产权主体，特别是无法在空间上落实产权主体。自然资源确权登记作为自然资源转化为自然资源资产的条件之一，以所有权确认方式加强对自然资源资产空间范围的保护，是开展自然资源资产整体配置的另一项重要基础工作。通过开展自然资源确权登记可以划清“四条边界”，即划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者之间的边界，划清不同类型自然资源的边界，可以清楚掌握自然资源“资产包”中自然资源资产的产权主体，各类自然资源资产的面积、数量、空间位置、用途管制要求等各类信息，进一步明确不同类型自然资源的权利和保护范围等。开展自然资源确权登记的关键是要依据自然资源清单，将拟开展整体配置的自然资源资产登记在所有权代理行使主体名下，从法律层面赋予所有权代理行使主体财产权利，同时也可以避免不同资产管理部门对资产配置权利的争议，为下一步开展资产配置工作奠定基础。

2.3实施自然资源资产整备，理清自然资源资产权属关系

土地储备是自然资源资产储备的主要代表，经历了20多年的发展相关制度已经相对完善。新发展阶段，土地储备开始向片区收储模式转变，以实现“统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理”，形成区域整体推进的发展格局和规模效应。尽管如此，由于自然资源“资产包”包含不同资源种类、不同权利类型、不同功能，兼具经济价值、生态价值、社会价值，传统的自然资源储备模式难以满足自然资源“资产包”供给需求。而自然资源资产整备是一种从单一国有建设用地储备利用拓展到包含农村集体产权的土地、森林在内的各类自然资源资产整合利用的模式，对不同权利、不同资源、不同功能进行统筹，将不同产权的自然资源资产通过利益分享但不转移权利的方式集中使用。自然资源资产整备是实现自然资源资产整体配置的关键一环，通过收储、征收、赎买、租赁等多种方式，将自然资源“资产包”中的各类自然资源资产的使用权统一集中到政府手中，达到“净出让”条件后再整体配置给市场主体，从而解决自然资源权利诉求不统一、单一资源或强保护类资源开发利用难的问题。

2.4开展自然资源资产评估，确定自然资源“资产包”价格

全民所有自然资源资产是重要的国有资产，在进入市场前必须科学评估资产价格。自然资源“资产包”主要评估对象有各类用益物权、生态产品等。因此，自然资源资产整体评估与单项自然资源资产评估不同，需要充分考虑不同自然资源“资产包”的特点及其整体性。一方面，自然资源“资产包”由多种资源资产组合而成，与过去追求单项资产或局部资源资产的最大价值相比，通过整体规划和统筹协调，发挥出的整体效益可大于单项资源资产价格累加之和。另一方面，自然资源资产的组合、复合配置要全面考虑自然资源“资产包”价值的多元性，既有经济价值，又有生态价值，资产的价值类型更加丰富。

结束语

自然资源资产整体配置是地方政府在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局大背景下，对全民所有自然资源资产所有权实现形式的实践探索，是推动资源要素市场化、拓宽生态产品价值实现路径的必然要求，对推动自然资源资产产权制度改革、完善自然资源资产权益管理制度、实现统一行使全民所有自然资源资产所有者职责具有重要意义。

参考文献

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