乡村生态振兴的法治化路径研究

张佳妮

摘要： 乡村生态振兴的法治建设是推进乡村生态振兴的重要保障和关键举措。将韧性治理理论、环境权理论与乡村法治建设相结合可以共同促进乡村生态振兴的实现。我国乡村生态振兴建设面临诸多挑战根本原因在于乡村生态振兴法治体系不健全。为加强乡村生态文明建设，应健全乡村生态振兴法律法规体系，提升乡村生态振兴执法治理效能，完善乡村生态振兴司法保障机制。

关键词：乡村生态振兴；生态文明；法治化

一、乡村生态振兴的基本理论

（一）乡村生态振兴的概念框定

乡村生态振兴是乡村振兴的重要组成部分，也是实现乡村振兴的重要基础和有力抓手。乡村生态振兴是指在进行乡村经济发展的同时，通过各种方式保护村民的环境权益，对环境污染区域进行止损与修复，使得自然、经济和社会和谐发展。分析乡村生态振兴的概念，可得出乡村生态振兴的法律内涵为：一是推进农业绿色生态发展，二是改善农村人居环境，三是加强乡村的生态保护与修复。[1]而且这三个方面是相辅相成有机统一的，农业绿色生态发展是实现经济可持续发展的要求，改善农村人居环境是满足村民美好生活的迫切需求，乡村生态保护与修复是乡村生态振兴的根本大计。乡村生态振兴要求促进自然-经济-社会的全面均衡发展，既要合理开发乡村生态资源实现生态产业化，又要兼顾乡村的可持续发展做到产业生态化。乡村生态振兴法治化建设，就是一个实现公共利益最大化追求的过程，它既要考虑到物质的需求，又要考虑到精神的需求。这样的长期计划，对原来的乡村自治做法构成了一种新的挑战。因此，必须从“以法为本”的角度，确立“以法治国”的观念，以法治手段强化乡村生态环境治理。

(二)乡村生态振兴的法理依据

1.韧性治理

1973 年霍林提出生态韧性的概念，他认为生态视野下韧性生态系统具有多方稳定性，与工程系统的单一均衡性大不相同，它着重强调系统的缓冲能力，即系统在面对危机和风险时保持持续发展的自我适应和自我修复能力。[2]可以从三个方面理解韧性治理的内涵。首先，韧性治理旨在克服应对风险变动中低效问题。其次，韧性治理的目标是提升系统和系统所涉及主体的适应能力，包括主动适应能力与自我调适能力，以应对复合型风险冲击。最后，韧性治理具有学习机制，既要求对过往经验进行总结提炼，也要求对政策和规章制度进行优化。通过分析不难发现，韧性治理和乡村生态振兴的法治建设具有高度的契合性。韧性治理强调主体在多元风险情境中对风险的预判和处置能力，采取合适的响应政策，使治理由被动应对向积极预防转变，提升对外部环境的适应性以保障社会公众的生命健康利益。乡村生态振兴法治建设旨在促进农业发展转型、改善农村人居环境、加强乡村的生态保护与修复。推动乡村生态环境向韧性治理转型，在激发乡村社会活力的基础上构建法治治理秩序，这不仅是治理乡村生态环境的现实需要，也是推进乡村生态振兴的重要路径。

2.农民环境权

“环境权是人的首要权利。”在社会转型背景下，农民主体性发展呈现出多维度、不平衡和动态化并存的复杂样态，制约了农村生态法治进一步发展。作为乡村振兴战略的出发点和落脚点，农民环境权的实现是决定农村生态法治成效的关键因素。农民环境权是一种新型法律权利，兼有资源利用权、发展权、环境处境知情权、参与权、环境事务介入权、环境损害救济权，是一系列具体权利的集合。[3]其内容应由国家宪法、国家环境法对其作出概括性规定，由《大气污染防治法》、《水污染防治法》等部门法将其各个权利进行细化规定。既要政府、生态环境局、法院、检察院、社会、市场协同发力，又要充分保障农民环境权，调动农民在农村生态治理中的积极性、主动性，保障农民参与农村生态法治的权利和其他合法权益。乡村生态环境法治文明建设不仅维护了农民赖以生存的人居环境，也保卫了农民的环境权，推进了国家法治化建设，推动乡村振兴，是实现人与自然的和谐共生的人类命运共同体的重要保障。

二、乡村生态振兴现状

（一）多元主体权责不明晰

乡村生态振兴是乡村物理空间所属群体和组织的共同事务，需要多元主体协同参与。村民作为生态环境保护的主体，其参与程度直接影响到生态环境保护的成效；基层党组织、基层政府、本地企业等也是乡村生态振兴的重要参与者。我国乡村生态环境问题追根溯源，是因为存在多元主体权责不明晰的问题。随着乡村社会逐渐呈现“半熟人社会”的特征，村民参与乡村环境治理呈现从私人空间到公共空间的整体弱化：在私人空间中，农户环境治理自治弱化；在半公共空间中，农户环境治理协作弱化；在公共空间中，人居环境整治制度弱化。[4]换言之，部分农户的集体认同感弱化、公共意识匮乏，将乡村环境整治和乡村生态振兴当作基层党组织、基层政府的任务，不愿在乡村生态振兴中主动参与。基层党组织虽然有较强的政治领导力，但是在引领村民思想、组织活动和社会号召等方面却不强。基层政府在乡村生态振兴中处于主导地位，但是基层治理面临“上面千条线，下面一根针”的现实困境。

[5]在乡村治理“多任务”情境下，乡村生态振兴任务极易被“选择性执行”，由此造成乡村生态振兴被选择性搁置或延后。

（二）村民法治意识淡薄

当前留守农村的村民年龄普遍偏高、受教育程度低，对于生态环保理念和一些常用的环境名词都知之甚少，而且受到小农思想影响，大多是村民在生产实践活动中往往还都是采用传统的生产方式，在生产过程中优先将经济收益放在第一位，生态环保行为往往是来自于政府引导而非自发。不仅如此，村民在其生态权益受到侵害时，虽然有着基本的判断能力，但因社会话语权弱、缺乏专门知识等原因，对于是否应该维权，应该如何运用法律武器维护自身权益，往往不知所措。生态环境自身具有公共属性，极少有村民会为了公共利益而维权。村民对于生态环保和生态法治方面的认识获得很大程度上都来源于政府的宣传教育。当政府面对村民破坏生态环境换取经济收益的行为而不加制止时，就会对村民生态法治意识塑造形成不利影响。[6]而且乡村地区部分政府干部本身缺乏生态环保和生态法治意识，在乡村治理过程中过分追求经济指标，完成上级考核标准，容易忽视对村民生态环保和生态法治观念的培育工作。

（三）资金技术不到位

尽管国家逐年加大在三农领域的投入，但政府的财政投入具有阶段性的特征。兼之基层政府基于政绩工程及自身经济实力的考虑，也不会大力重点投资乡村生态工作。乡村用于生态环境治理的财政资金投入远不能满足现实之需。同时，追求经济效益的社会资本也很少参与到缺乏经济效益的农村人居环境整治项目中。社会资本的缺失使得乡村生态振兴外生助力不足。此外，乡村生态振兴技术支撑也远远不够。其一，乡村资金不足使得配套设施不健全，且乡村专业人才的短缺，导致技术处理效率低。农业生产基础设施滞后，机械化程度较低。目前全国大多数农村基本上还保持着大水漫灌的传统方式灌溉农作物，造成水资源浪费，地下水位下降。农村生活服务性设施建设还比较滞后，太阳能、风能、天然气等清洁能源仅在发达的农村地区可见。其二，农村专业技术人才比较匮乏。由于城乡二元结构长期处于对立状态,造成农村在经济社会发展过程中处于弱势地位,受过高等教育的年轻人也很少会选择回乡,导致农村专业技术人才严重缺失。

三、 乡村生态振兴法治化建设滞后

（一）乡村生态振兴立法保障不足

现行的环境资源保护专门性法律共计34部，行政法规145部，地方性法规1024部，生态文明建设领域基本实现有法可依。[7]但我国环境保护类法律法规出现结构性缺陷问题，生态环境方面立法的重心都在解决工业化、城市化带来严重城市环境污染上，在关于乡村生态环境保护却没有专门的立法。已有的乡村生态环境法律文件虽或多或少涉及乡村生态，但涵盖内容都是分散的附带的提及，缺乏针对性，在使用法条时会产生不同的法律相互冲突的情况。此外缺乏关于乡村生态环境特殊性的专门设计。乡村生态环保法律法规体系所面对的调整对象情况较为复杂，且调整的生产关系涉及领域宽泛，不限于农业生产、工业排污、建筑垃圾、大气及河流治理等诸多方面，但乡村生态环保立法却恰恰多为原则性而非明确具体的规定。而且在立法内容上部分条款针对性不强，创造性不足，在现实需要中难以操作使用，如《环境保护法》第四十九条对农业科学种植、农作废弃物的处理作出了规定，但此类规定过于原则化，且相关单行法的配套也未完成。

（二）乡村生态振兴执法效能不高

我国传统的环境管理体制对乡村生态问题很少涉及，环境行政部门只设到县一级，环境监管在乡镇几乎空白。一部分基层政府虽然设立了如生态办公室或环境保护员等机构或岗位，其工作大多只涉及农业生产领域的生态保护，对农村人居环境整治、自然生态的修复与保护等涉及较少。作为乡村生态振兴战略政策的贯彻落实与执行者，基层执法队伍的质量直接影响了乡村生态振兴战略的发展进程。然而出于薪资待遇较低、职业发展前景较为有限、基层生态治理任务繁重等原因，基层生态执法队伍执法人员外流现象严重。此外，在现实中同时具备法治素养与专业能力的执法工作人员少之甚少，远远不能应对基层繁多的生态治理任务。另一方面，基层政府生态问题追责机制不完备。在《环境保护法》中，关于地方政府如何贯彻执行生态政策，出现违法违规行为应该受到何种处罚，均未有明确规定。部分基层政府面对生态环境问题，往往以各种理由延时公开，大大降低地方基层政府公信力。

（三）乡村生态振兴司法保障不足

生态司法保障有效供给与生态司法现实需求之间的矛盾愈演愈烈。这一矛盾具体体现为两方面：一是缺乏专业基层司法生态审判人员。乡村生态环境损害具有隐蔽性、复杂性、时间长、类型多样化等特征，生态环境案件在受案范围、审理标准、法律依据等方面都与传统案件显著不同，生态环境司法工作人员不仅需要具备扎实的法律专业素养，更需要跨学科的专业知识和实践能力。然而，目前司法工作人员缺乏环保诉讼经验和专业知识，在证据的选择、案件事实的认定、法律依据的适用等方面都不可避免存在瑕疵，导致判决结果差异性大，难以有效解决环境纠纷。二是基层生态环境公益诉讼成效不足。乡村生态纠纷错综复杂，数量繁多，往往先由当地地方基层政府或者村干部进行协商，然后就协商结果决定是否进行生态环境损害赔偿诉讼，再进行环境公益诉讼。在漫长等待中，村民生态环境权益仍然处于被侵犯的状态，这大大降低了村民申请司法救济的可能性。

四、建构乡村生态振兴法治化路径

(一)健全乡村生态振兴法律法规体系

加强乡村生态振兴立法最终目标在于实现乡村生态治理的良法善治。关键不仅在于增加立法数量，更重要的是提升立法质量。结合乡村生态振兴的实践需要，有关乡村生态振兴的立法应从生态系统整体主义出发，发挥地方环境立法补强功能，在设置有关法规或规章时，要与其他环境生态法律之间形成结构合理、衔接顺畅的体系。[8]当前我国可依托于《环境保护法》,并结合农村生态环境的特点、农村人居环境状况、农业生产环境和自然资源状况,制定专门的《农村生态环境保护法》。基层政府部门应该结合各地乡村实际出台因地制宜的规章制度、具体条例和行动方案，对村民的生态治理法治化做好最后一公里的努力。乡村生态的复杂性决定治理需要发挥成文法的功能，同时也需要借助社会习惯、道德、风俗、惯例及伦理规则等社会内生性规则。在成文法出现空白或冲突时，要发挥乡村非正式规则的功效，通过寻找硬法和软法之间的最大公约数因势利导，引导村民解决矛盾和生态纠纷。

（二）提升乡村生态振兴执法治理效能

首先，从资金、人才以及技术方面确保基层环保执法资源的配置，物质上满足执法需要。完善人才队伍引进和退出机制，向社会定期公开选拔高素质专业人才充实到监察执法工作一线。加大对执法人员的定期培训，提高执法人员的法律知识水平，做到真懂法，真执法，并由环保部门对监察人员给予定期考核。其次，合理界定农村环境执法部门的权力，制定执法事项指导目录，厘清生态环境保护行政执法事项和职责，对于职能交叉、权力重叠的情形要进行协调和规范，积极探索创新乡镇生态环境保护综合执法体系建设，推进人财物等资源向基层下沉。最后，通过科技赋能提升执法效能。借助大数据技术，建设数字化行政执法体系，推进预测性执法、自动化行政以及助力案件侦破,进而构建高效精准的决策系统，保证行政执法人员的准确性、科学性。[9]同时，数据共享平台的搭建，能够加强执法部门之间的交流和协作，实现资源整合共享和信息互通，进而提升乡村行政执法效率。

（三）完善乡村生态振兴司法保障机制

首先主动利用大数据、人工智能等信息技术，推动乡村地区智慧法院、智慧司法的发展，从而扩大环保救济的范围，进而提高乡村司法服务的便利性。其次是建设一支高素质、专业化的生态治理司法队伍。要充分认识到乡村环境资源保护的整体性、专业性和技术性，加强专业能力建设，培养乡村生态问题司法人才，建立一支德才兼备的专家型、高素质的司法队伍，为强化环境保护职能提供保障。村民调解委员会、农村干部具有定分止争的“准司法”的积极作用，因此要立足乡村司法特质，在法律框架内，将环境诉讼、司法调解与农村基层自治有机结合，拉近司法与村民的距离，实现对村民环境权益的保护与救济。最后，建立起一整套的环境损害鉴定机制，完善健全相应的环境基金管理制度。[10]可以考虑设立环境司法鉴定援助基金或者保险基金，确保当事人不因经济困难而放弃鉴定，致使合法权益无法得到有效保障而纵容生态环境破坏的行为发生。应完善环境公益诉讼制度，拓宽环境公益诉讼主体资格范围和受案范围，统一受案标准，明确和细化诉讼程序等内容，灵活运用诉讼费缓交、免交的规定，使农村环境纠纷能真正通过司法程序得以解决，同时要加强环境公益诉讼制度与生态损害赔偿责任制度的衔接。

参考文献：

[1]朱斌斌，冯彦明.乡村生态振兴的长效机制探析[J].农村金融研究,2019(1).

[2]刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径[J].公共行政,2020(12).

[3]胡静.污染场地修复的行为责任和状态责任［J］，北京理工大学学报(社会科学版)，2015(6).

[4]陶自祥.差序整治:乡村人居环境治理地方化实践[J].思想战线,2023(04).

[5]曾凡军,蒙颖.乡村生态振兴：碎片化与整体性治理策略[J].湖北行政学院学报,2020,0(6).

[6]杨世伟.绿色发展引领乡村振兴：内在意蕴、逻辑机理与实现路径[J].华东理工大学学报(社会科学版),2020(04).

[7]钭晓东,杜寅.中国特色生态法治体系建设论纲[J].法制与社会发展,2017(6).

[8]许胜晴.论我国乡村振兴的生态化发展及其法治保障[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2021(02).

[9]张俊飚,王学婷.乡村生态振兴实现路径的对策思考[J].中国地质大学学报(社会科学版),2021(02).

[10]王海力.乡村振兴背景下农村生态文明建设的法治化进路[J].农业经济,2020(06).

作者简介：张佳妮（1999年10月）女，汉族，山西临汾人，在读研究生，研究方向：法律法学(理论法学)。

北方民族大学研究生创新项目:习近平生态文明思想指导下乡村绿色发展的法治保障研究（YCX23024）