我国地方人大常委会的作用路径研究

张志杭

摘要：通过分析地方人大常委会设立的简要历史发现，我国地方人大常委会在我国政治生活和建设社会主义法治国家中具有重要作用，能够更专业化的表达民意，为中央和地方的联系提供一种更有力量的桥梁，也能够更充分体现政治生活中的民主集中制原则，为国家的政治生活提供一种安全垫。

关键词：地方人大；地方人大常委会；法治建设；作用路径

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在近代由于特有的国内外形势、中国共产党由革命党走向执政党的具体政治实践，我们发现有一个非常值得研究的现象，就是在国家政治生活中具有连接地方与中央、民意和国家意志的桥梁和中间作用的地方人大常委会在早期的政治生活中是空缺的，改革开放后才开始设立，并逐渐完善。

一、地方人大常委会设立的历史反思

许多专家学者对地方人大常委会的设立进行了广泛的研究。有专家回顾历史，指出从1954年制定宪法时有人提出地方设立常委会，1981年底县级以上地方各级人大常委会普遍设立，经历了近30年。[1]也就是说，从观念和制度上来说，走的是两条线。从制度上来说，1954年宪法制定时，宪法明确规定，全国人大设立常委会，地方人大不设常委会；1957年，在彭真的建议下，全国人大常委会机关党组给中央写报告，正式提出县以上设立人大常委会。但随着反右的开始，以及随后对政治日常生活破坏更严重的“文革”运动，这件事情没了下文。最后，改革开放开始，1979年5月，彭真向中央请示取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常委会，当年7月，五届全国人大二次会议通过了对当时政治制度或者说公民政治权利、公民基本权利和经济发展（经济权利）有重要意义的七部法律，其中就包含设立地方人大常委会等内容的地方组织法。直到1981年底，才在全国2756个县级单位全面建立起了人大常委会。当然，更高等级的市级和省级人大常委会在前一年已经建立起来了。从政治实践来看，中国古代自有自己的一套逻辑，从整体来看，可以属于君主制的一种。自清政府垮台之后，实际上无论北洋政府、国民党政府，还是后来的共产党政府都在大的方向切近于近代西方对政权组织理论的批判吸收，唯一的区别是谁更有能力找出中国近代问题的实质，谁更能找出密切结合中国实际的解决方案，谁更能真正代表人民的普遍利益，当然还可能有其他宪法上的原因。最后，中国共产党取得了胜利，更好的代表了人民的利益。中国共产党通过将“华北模式”释放到全国，特别是通过毛泽东在1948年4月和1949年8月的两个指示，完成了新民主主义革命的胜利。建国后，在全国层面，在全国人大的基础上设立了全国人大常委会，完成了作为一个整体的中国的政权建设。

二、地方人大常委会完善的理论意义

1.更加推进职业化和更专业化

地方人大及其常委会共同构成国家权力机关，在本行政区域内国家政权体系中居于最高地位。在地方各级人大及其常委会中，省、市级人大常委会相对来说，其层级较高，各代表和常委会组成人员科学知识较高，政策理论水平和政治实践也相对丰富。但作为基层国家权力机关，在我国国家政权具有基础作用的县级人大及其常委会的情况就没有这样理想了，很多代表及其常委会会员都属于兼职情况，其专业水平也有待提高，这会直接影响到地方人大工作的质量，从而也影响到地方人大的权威，从而不利于基层民主政治发挥其应有的功能。有学者认为，地方人大代表采取兼职以及人大代表实际地位不高导致地方人大代表进行选择性回应，从而严重影响了地方人大的立法审议质量。[2]为了有效改善以上情况，2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，对县级人大常委会工作提出了很多具体要求，也对县级人大常委会的组织建设提出了建议，要求优化常委会组成人员结构，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上，根据需要，可以设立法制、财政经济等专门委员会，健全常委会办事机构和工作机构。

2.更加能够表达民意

我国是单一制的国家，在中国共产党的领导下，如何将人民的意志更准确收集起来，为党的领导提供充分的信息，将其整合成党的意志，并最终通过全国人大形成国家意志，单单通过地方人大很难满足这种复杂要求。我在这里的意思是，地方人大常委会更加有利于促进集体交流和对政治、经济和文化等社会重大问题的公共讨论，也就是说对民主具有极大的推进和保护作用。首先，地方人大常委会能够将广大的公民诉求和较为分散的代表意见进行整合，形成一些公共理想或者实质性的建议，这种建议经过地方人大常委会的过滤，已经具有了一定的系统性、科学性和与中央及上级政权组织政策的适应性。无疑，当民意走到这一步的时候，其具有的力量比分散的代表的意见具有更大的力量，更不用说还处于分散无序的群众意见了。其次，地方人大常委会作为一种政治体制，也有利于将其意见建议向更具有权威的全国人大，包括国家的领导中共中央进行建议。

3.更能体现民主集中制原则

历史已经证明检验，地方人大常委会工作对健全国家社会主义民主和社会主义法制，加强地方政权建设有十分重要的意义。其中，具有地方性法规立法权限的地方人大及其常委会尤其具有示范作用，它们不但在地方人大闭会期间作为地方国家权力机关发挥作用，还在国家地方政治生活中行使着地方人大的三重属性机能，是显现我国民主集中制的典型代表，为国家治理体系的完善和治理能力的提高也提供了十足的范本。[3]地方人大及其常委会从我国政治体制上说，包括省级、市级到县级的地方人大及其常委会，显然，具有立法权的地方人大及其常委会只有部分，它们并非一一对应的关系。民主集中制作为我国政权机关的组织和活动原则，在集中行使国家权力的过程中必须获得人民的认同。

4.更能为权力寻求安全垫

我国是单一制的国家结构形式，在中央与地方的关系上，实行国家领导的原则，即使在实行高度自治的特别行政区，外交和国防等重大问题仍然受中央政府领导。但我们国家因其历史发展的特殊性、现代及其具体特点，在单一制体制下，每一种行政区域又设立了相应的政权体系，各类国家事务按照民主集中制原因分级管理，这不但是调动地方政权积极性的必要举措，也是适应地方多样性和特殊性的必然要求。在这种政权模式下，地主人大要真正履行其民主和代议功能，成为国家民主的有机组成部分，必须能够充分体现其作为国家意志的执行保证机关，地方党委领导下的工作机关和地方民意的代表机关，一个具有专业、权威、规范、有效的地方人大常委会就是必要的制度要求。这种常委会有相当的精力、丰富的知识和足够的权威来更灵活地处理地方事务，也能够有权威地贯彻执行国家的整体意志，还能够在中央与地方的关系上起到权力释放的机制，为国家权力的运行提供中层的制度保障。

三、结语

总之，检视一些地方人大常委会在国家和地方的政治和法律生活中的作用，认为地方人大常委会极好地回避了参与式民主与精英民主各自的缺点，而发挥了这两种民主模式各自的优点-大众参与和审慎决策的平衡，即目前所谓的有序参与，为一个单一体制的大国提供了中央与地方政权理论的连接点和安全垫。

基金课题:本文系2020年重庆市教育委员会人文社会科学研究重点项目“重庆市中小学法治教育创新发展实证研究（编号：20JD034）的阶段性研究成果。

作者简介：张志杭，男，法学博士，重庆文理学院马克思主义学院教师,重庆市人文社科重点研究基地“公民道德与社会建设研究中心”研究人员。

参考文献:

[1]高国政：关于地方设立人大常委会的前前后后，《中国人大》，1999年第第5期。

[2]王雄：地方人大代表的选择性回应偏好及其原因—以M市人大为例，《社会主义研究》，2017年第1期。

[3]何俊志：中国地方人大的三重属性与变迁模式，《政治学研究》，2016年5期。