金融支持：“三农”难题化解中的制度缺陷与路径创新(1)

[摘 要]三农难题的有效化解不仅有赖于政府宏观财政投入，而且也需要持续规范的金融支持。现实层面中金融支农存在着四大制度缺陷：政策性金融步履维艰、商业性金融市场失灵、合作性金融发展迟滞、非正规金融发育失范。为此，应从三个层面进行路径创新：一是整合农村金融资源，优化金融支农体系；二是优化政府宏观导向功能，消除金融市场运作失灵；三是强化三农自身发展，提高吸纳资金能力。
　　[关键词]金融支持；制度缺陷；路径创新
　　　
　　三农难题的有效化解有赖于持续规范的资金注入与金融支持；改革开放以来我国农村金融体制的创新，作为政府主导下的强制性制度变迁，其主要出发点就在于解决三农难题中的资金缺乏问题。近年来的改革实践充分表明，金融支持已经成为继政府财税支持之后，推动“三农”工作可持续发展的“第二动力”。大量的实证分析显示，在三农难题化解过程中，金融支持体系存在着显著的制度缺陷，从而制约与束缚了农业与农村经济发展。鉴于此，本文拟就这一问题进行分析，并从发展的视角出发系统地探讨未来金融支持体系的创新路径选择。
　　
　　一、金融支持制度缺陷分析
　　
　　从宏观层面考察，尽管在我国已经初步建立起了农村信用合作社、农业银行与农业发展银行三足鼎立的农村金融格局，但这一体系在具体运作过程中却存在结构性缺陷与功能性缺陷两大困境。从结构性视角出发，表现为政府主导型金融处于绝对统治地位，民间型、互助型、区域型、地方型金融严重不足；从功能性视角出发，表现为金融支农功能残缺不全、自我发展机制与可持续发展能力弱化。从现实层面分析，在农业与农村经济运行过程中，金融支持体系的制度缺陷大致通过以下几个层面表现出来。
　　
　　1．政策性金融步履维艰。作为国家政策性金融主体的中国农业发展银行，其创设的主旨在于及时修正“市场失灵”，运用资本运作完成那些不能借助于竞争性市场来实现的农村金融目标，为农业与农村经济发展提供资本支持，因此，农业发展银行的功能具有财政无偿拨付与金融有偿借贷的双重特征。但是在具体运作过程中，作为农村金融市场“公共金融产品”提供主体的农业发展银行，却由于其初始制度设计的先天缺陷与现实运作机制的不完善，导致其金融支持运作格局的困境与艰难。一方面，由于资本来源的信贷配给制度，导致了农业发展银行自我发展动力的缺失与资金使用效率的非效益化，“独立核算、自主保本经营、企业化管理”的初始设计根本无法实现；另一方面，由于难以进行正常的资金融通，农业发展银行也就无法实现资金的自我良性循环，从而缺少金融支持必要而充足的资本支持。与此同时，伴随着农产品流通体制的创新与粮食体制的市场化改革，作为以农产品特别是粮食为主要服务客体的农业发展银行，其经营机制的转型与服务模式的创新相对滞后，从而进一步限制与束缚了其金融支持功能的有效释放。迄今为止，农业发展银行已经由过去涉足农产品收购、农业综合开发与农业基础设施建设等政策性金融领域逐渐蜕变为目前单一支持粮棉收购的“季节性收购银行”，其业务拓展与服务领域日渐萎缩，政策性金融作用远远满足不了三农工作的客观需求。
　　
　　2．商业性金融市场失灵。作为国家商业性金融体系重要组成部分的中国农业银行，其业务运作具有一般意义上工商企业追逐利润最大化的本质特征，因此在日渐激烈的金融市场竞争中，寄希望中国农业银行无偿支农或者低效支农并不现实，这也不符合资源配置的帕累托最优选择。在这一特定背景之下，受盈利最大化倾向与农村资本回报率低下的双重影响，农业与农村经济可持续发展中，商业性金融市场的失灵及其中国农业银行支农力度的弱化便不可避免。姑且不论其他商业性银行从农村金融市场的全面撤退，单就中国农业银行而言，一方面其农业分支机构与服务网点大幅度缩减，仅2002年，中国农业银行就减少下属机构5043个，减少比例达12．43％；另一方面在中国农业银行的各项贷款中，支农贷款所占比重已经由上个世纪80年代的98％下降到现在的10％以下，中国农业银行的支持重心已经实现了由农村向城市、由农业向非农产业的转轨。伴随着这种符合市场理性的业务重心转轨，农业银行对三农发展的金融支持力度持续弱化，其业务运作呈现出明显的重工轻农、重城轻乡倾向。
　　
　　3．合作性金融发展迟滞。在商业性金融机构逐渐退出农村金融市场之后，农村信用合作社便成为农村金融的主要供给主体；但是作为合作性金融机构的农村信用社，在优胜劣汰的金融市场竞争中却表现出创新迟滞、发展缓慢、效率低下等缺憾，从而使三农难题化解中的金融支持更加匮乏。一是在产权设计方面存在先天性缺陷，表现为主权虚置、主体缺位、法人治理结构失衡、内部人控制突出；二是作为政府主导下建立发展起来的金融体系，由于政府隐形保护惯性的作用，其创新动力不足，经营约束机制软化；三是受金融改革市场化的影响，农村信用社运作过程中表现出日益强化的“商业化”倾向，其金融支持重心与资金使用流向日渐偏离三农，而相对集中于风险小利率高的非农产业与城镇工商业；四是数量庞大的农村信用社不良贷款所占比重过高，—般在30％—50％之间，2003年不良贷款总额达5000多亿元，从而严重影响了农村信用社正常的金融支持体系。上述问题的存在，不仅导致了农村信用社金融支持的单一化与垄断性，而且使农村信用社成为农村资金外流的重要渠道，其最终结果只能是金融支持三农资金的流失与农村发展金融需求的严重断层。

　　
　　4．非正规金融发育失范。在农村金融三大正规机构发展面临困境，无法为三农提供充足持久的资金支持的前提下，非正规金融机构的培育与生长就成为弥补三农金融支持缺陷的理性选择。而现实情况却表明，在我国农村非正规金融支持体系远没有真正建立起来。首先，农业保险发展严重滞后。目前我国农业保险仍然沿用传统的保障方式，即民政部门的灾害救济与中国人民保险公司的商业化农业保险，显然无法满足农业生产与农村经济发展的客观需求。其次，邮政储蓄运行失范。邮政储蓄目前在我国农村信用发展体系中占据重要地位，但是由于其只吸储不放贷的经营格局，致使邮政储蓄不仅不能有效地支持三农，而且引发了农村发展资金的大量外流，1993—2002年通过邮政储蓄方式外流的农村资金达11235．1亿元，年均1123．51亿元。再次，民间互助性金融资源配置混乱。由于长期以来政府对农村金融发展的压抑与管制，民间互助性金融机构难以有效生长，农村金融市场的多元化与分散化格局无法形成，不仅使广大农户与农村经济发展所需要的多样化金融服务需求得不到补充与满足，而且也在一定程度上加剧了农村资金外溢，引发了正规农村金融组织金融支持改革与创新动力与压力的普遍缺失。尽管有资料显示，中国农村非正规金融市场十分活跃，但是农村民间金融事实上并没有取得合法的生存空间与发展地位，也没有得到政府的认可与保护，因此其对三农工作的金融支持作用也十分有限。
　　
　　二、金融支持创新路径选择
　　
　　面对上述困境，农村金融体系的改革与创新是必然的。从我国经济社会发展与金融制度格局的现实出发，借鉴发达国家金融支持的先进经验，为了更好地发挥金融支持“第二动力”的应有功能，应从以下几个层面进行创新路径选择。
　　路径之—：整合农村金融资源，优化金融支持体系
　　伴随着国家宏观金融体系的创新，目前农村金融市场的重构是当务之急。金融支农的力度与效果之所以不理想，一个重要根源就在于农村金融资源的分散化、无序化与非竞争性。为此，三农金融支持创新的首要选择应当是根据市场需求与公平竞争原则，适应三农工作的新形势与新特点，重新整合农村金融资源，建构起金融支农的有机系统。
　　第一，加快农村信用社产权改革，充实农村信用社服务内容。按照股份制原则对现有农村信用社进行彻底的产权界定与机制重建，使其成为农村金融的主导力量，利用“产权明晰、社员人股、民主管理、共担风险”的创新思路，合理区分与对待其存量资本与增量资本，增强其自主经营、自负盈亏的经营能力，充分体现其合作性金融主体的功能地位。从现实层面来讲，评判农村信用社改革成败的关键在于两条，一是产权是否清晰、法人治理结构是否完善、内部人控制是否合理，二是业务范围能否拓展、支农贷款是否到位、金融服务重心是否回归。为此，在农村信用社改制创新的基础上，还应及时充实其服务范围，以农产小额信贷与农户联保贷款为基础，根据三农工作需求，进行信用社资本资源整合，借助于内部股权与治理结构的改革整合内部资源，借助于外部资源引入与其他金融资本参与实现外部整合，在此前提下，适度向农村非农产业领域渗透。