我国土地分类标准演变历程以及对自然资源统一分类的思考

马蓉华

摘要：在新时期生态文明建设与自然资源统筹管理的国家政策背景下，需要研究制定统一的自然资源用地分类标准。研究通过对我国土地分类标砖演变历史的分析和总结，进一步挖掘中国特色土地分类标准的额内在逻辑和演变规律，为自然资源统一用用地分类标准的制定提供借鉴。

关键词：土地分类标准；工作分类；行业标准；国家标准；自然资源统一分类

1.引言

土地分类在土地资源管理中应用最为广泛，涉及土地利用管理、土地登记、土地调查、土地利用规划等土地管理的方方面面。准确掌握全国土地分类情况是国家制定国民经济计划和有关政策，发挥土地宏观调控作用，合理利用土地资源，切实保护耕地的关键。土地分类标准的修订和完善是一项复杂的工程，土地利用分类的依据与国家制度、时代发展、分类目的密切相关。对土地分类演变历史的研究、分析和总结可进一步掌握土地分类制定的内在规律，同时也为土地利用分类标准的完善、更新等工作提供有效支撑。

2.我国土地分类标准演变历程

2.1工作分类阶段

从我国土地分类的演变历程分析，最初的土地分类主要以工作分类为主，即主要服务于特定的工作任务，因特定的工作任务而产生和应用。其中具有代表性土地分类标准主要有1984年的《土地利用现状调查技术规程》中对土地利用现状分类的设定和1993年修订而成的《城镇地籍调查规程》中对城镇土地分类的设定，其中1984年的土地分类因主要服务于我国土地利用详查工作，因此也被称为“详查分类”；1993年的土地分类因主要服务于城镇地籍调查，且在分类范围上也主要应用于城镇，因此也被称为城镇用地分类。因为该阶段土地分类并未形成较为独立的标准体系，主要以章节的形式反映在各专项工作技术要求内，因此被称为工作分类。

2.1.11984年详查分类

1984年，由原全国农业区划委员会制定了全国统一的《土地利用现状调查技术规程》，用于土地利用现状详查工作。详查分类共分为8个一级类，46个二级类。其中8个一级类主要为耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域以及未利用土地，46个二级分类具体如表1：

表11984年土地利用现状分类体系

2.1.21993年城镇用地分类

随着我国社会经济的迅速发展与城市化进程的加快，详查分类中的城镇土地分类体系已经难以满足日常土地管理需求，十分有必要对城镇用地做进一步的划分，制定相应的分类体系。1993年版《城镇地籍调查规程》中，根据土地用途的差异，新增了城镇土地分类部分，根据该规程，城镇土地主要分为10个一级类和24个二级类。分类如表2：

表21993年城镇用地分类体系

1993年《城镇地籍调查规程》主要是为满足于城镇地籍调查专项工作需求，其主要特征是对城镇土地的细化，而对农用地和未利用地分类较为粗糙，在应用范围上，主要为集中于城镇以及村庄内部。

1993年的城镇用地分类与1984年的详查分类是我国城乡二元化在土地管理方面的体现，其突特点是城镇和农村各成体系，相互独立，两者共同构成了我国20世纪80-90年代土地分类体系的基本框架。两个分类的制定与实施对我国土地管理实践和科学研究工作的意义重大，基本满足了土地管理及社会经济发展的需要，为完成我国土地利用现状调查和城镇地籍调查、土地登记和土地统计等工作发挥了重要作用。

2.2行业标准阶段

为适应市场经济的发展和土地制度的改革需求，原国土资源部于2001年8月印发《全国土地分类（试行）》。该分类标准采用三级分类。其中一级类分为农用地、建设用地、未利用地3个，严格与《土地管理法》相对应，二级类15个，三级类71个，具体分类如下：

表32001年土地试行分类标准

试行分类旨在破解土地利用现状分类和城镇土地分类标准自成体系的交叉重叠部分，该部分在空间上对应于“城乡结合部”。相对于1984年详查地类和1993年城镇用地分类，试行分类变化主要有4方面：

（1）地类调整：如将原水域“一分为三”，其中的沟渠改为农田水利用地，从坑塘水面中分离出一个水产养殖水面，以适应新修改的土地管理法的要求，相应调整其含义，归入“其它农用地”；水库水面和水工建筑用地组成“水利建设用地”；其余水域都归入未利用地的“其它土地”。不再保留原居民点及独立工矿用地地类，将其按城镇建设用地分类的要求进行细化。

（2）城市土地分类细化：例如，服务行业相关用地分类细化。将原来的旅游业用地改为餐饮旅馆业和其他服务业用地。

（3）新增设地类：将原来两个分类体系中的交通用地合并后，增加管道运输用地和街巷两个三级地类；在公共建筑用地内，增加慈善用地；考虑到目前村庄内部有部分空闲旧宅基地及其它空闲地等难以归类，因此，在住宅用地内增设空闲宅基地，作为三级地类；在其它农用地中新增畜禽饲养地、设施农业用地、养殖水面、农田水利用地、晒谷场等用地。

（4）关于可调整地类：将生态退耕以外，在产业结构调整中改耕地为园、林、牧草地及其它农用地，但耕作层未被破坏，可不作为衡量耕地减少的指标，也不要求占补平衡的那部分土地，均作为可调整土地进行调查统计。

2.3国家标准阶段

2.3.12007版国标土地分类

2007年，《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）正式发布。该分类采用土地综合分类方法，根据土地的利用现状和覆盖特征，对城乡用地进行统一分类。采用二级分类体系，一级类12个，二级类57个。同时实现了与土地管理法中的“三大类”有效衔接。具体分类如下：

表42007年土地分类国标

土地分类标准由不统一到统一，由行业标准到国家标准，体现了社会的发展进步，《土地利用现状分类》国标的出台也标志着我国的土地利用分类迈出了关键性的一步。该标准以服务国土资源管理为主，体现了科学性、实用性、开放性和继承性的原则，对于加强全国土地统一分类和统一管理奠定了良好基础。

从国标分类的特征看，《土地利用现状分类》国家标准确定的土地利用现状分类，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行了归纳和划分。一是不依“区域”确定“类型”。二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征4个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分。三是体现城乡一体化原则，按照统一标准对城乡土地进行划分。

与试行分类相比，《土地利用现状分类》2017年国家标准在地类方面的变化主要表现在以下几方面：

（1）农用地方面：取消水浇地与菜地分类，合为一类；将原来的其他农用地中的农村道路归属为交通用地；坑塘水面、养殖水面、农田水利用地归属为水域及水利设施用地；畜禽饲养地、设施农业用地、晒谷场等合并为设施农用地，并与田坎一起归属为其他土地。

（2）建设用地方面：对于原来建设用地二级类居民点及独立工矿用地细分商服用地、住宅用地、工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地。其中，公共管理与公共服务用地又细分机关团体用地、新闻出版用地、科教用地、医卫慈善用地、文体娱乐用地、公共设施用地、公园与绿地。这样的分类更好地与城市规划相衔接，有利于土地利用总体规划和城市总体规划在土地和城市建设中更好地发挥作用；对城镇、村庄、工矿内部的未利用地定义为空闲地，使二级分类更加具体完善。

（3）其他方面：将河流水面由未利用地改为水域及水利设施用地，既体现了科学性和严谨性，也降低了管理因素对于分类本身的影响。将“裸土地、裸岩砾地”合并为“裸地”，归为其他土地部分，解决了两者不易区分的问题。

2.3.22017年版国标土地分类

随着社会经济的不断发展，土地资源管理在广度、深度和精细度上，有了更高的要求。2017年，《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）修订并发布。新版标准秉持满足生态用地保护需求、明确新兴产业用地类型、兼顾监管部门管理需求的思路，完善了地类含义，细化了二级类。新版土地分类仍旧延续了12个一级类划分，二级类数量增加至73个。具体如下：

表52017年土地分类国标

2017年国标土地分类综合考虑了当前生态文明建设的主旋律、国土资源管理对土地分类的最新需求，兼顾了农、林、水、交通、城市、环保等有关部门对涉地管理工作的需求，同2007国标分类相比，主要变化如下：

满足生态用地保护需求，适应生态文明建设需要。2017国标分类为了突出生态文明建设和生态用地保护需求，加强了对湿地的保护力度，对部分地类进行了细化，如将原有林地细化为乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽。增设橡胶园、灌丛沼泽、盐田等地类，分别从其他园地、灌木林地、天然牧草地、采矿用地中分离出来。并将具有湿地功能的水田、红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、盐田、河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沟渠、沼泽地等14个三级地类归类为湿地大类，以便能够实现通过统计获得湿地数据的目的，充分发挥土地调查成果对生态文明建设的基础支撑作用。

明确新兴产业用地类型，顺应新时代发展需要。2017国标分类对新兴产业用地类型进行了显化和明确，如将原“医卫慈善用地”细分为“医疗卫生用地”和“社会福利用地”；将原“批发零售用地”细分为“零售商业用地”和“批发市场用地”；将原“住宿餐饮用地”细分为“餐饮用地”和“旅馆用地”；将原“科教用地”细分为“教育用地”和“科研用地”；将原“问题娱乐用地”细分为文化设施用地、体育用地、娱乐用地；将原铁路用地细分为铁路用地、轨道交通用地；将原街巷用地细分为城镇村道路用地、交通服务场站用地等。

维持原有分类整体框架体系，保证调查数据的继承和衔接。2017国标分类未打破“旧版土地分类”原12个一级类的设定，仅对部分二级地类进行了细化，对部分二级地类名称、地类含义进行了调整和完善，尽可能维持了原有的分类框架，保持了类型内涵和分类体系总格局稳定，有效保证了调查数据的继承和衔接性。

注重与其他部门用地分类标准的衔接，兼顾部门管理工作需求。2017国标分类对城市建设用地分类内容进行了细化，与住建部门的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）基本建立了“一对一”或“多对一”对应关系，使规划编制与管理、土地审批供应和不动产统一登记能够有机衔接。

其他方面。2017国标对农用地、建设用地大类也进行了微调，将水库水面从建设用地调整到农用地中。同时，对耕地、林地等一级地类以及水浇地、公园与绿地、风景名胜设施用地等二级地类的含义进行了完善。

3.我国土地分类标准演变阶段性特征

（1）城乡二元化分类向城乡一体化分类的转变

受城乡二元化管理体制的影响，在相当长一段时期内，我国的土地分类标准被打上了城乡二元化烙印，城市分类和乡村土地分类各成体系，分别管理。其中最具代表性的就是1984年的详查分类和1993年的城镇用地分类标准，两者在使用范围和目标导向方面均具有明显的城乡二元化特征。随着国家管理体制改革的深入，原有城乡二元化体制弊端也逐渐暴露，城乡一体化管理称为比人趋势。在该目标导向下，在土地分类标准的表现就是以城乡一体化分类为特征的试行分类产生，并逐渐应用到国土资源管理各个领域。在后续的土地分类标准调整完善中，虽然在细化分类方面仍处于不断优化完善之处，但基城乡一体化分类的思想和理念基本得到继承和延续。

（2）土地分类具有显著的政策导向性

土地分类对实际国土资源管理工作而言也具有重要意义。土地分类标准也在不断优化和改进中，被烙上了明显的政策痕迹和管理意图。在我国坚持耕地保护基本国策的背景下，各项分类中均将耕地列为首要地位，给予了高度的关注。另一方面，随着我国由计划经济向市场经济转变，政府管理职能也逐渐向服务型政府转变，在土地分类方面的表现则体现为管理弹性和管控刚性的结合，如在2007年和2017年土地分类国标中都对商服用地进行细分，但在实际管理工作中商服用地的末级地类并未启用，多以合并地类（05）进行管理，其主要考虑还是增强市场自主性和管理弹性。

（3）土地分类由行业特征向国家标准的通用性转变

最开始的土地分类标准主要服务于特定管理工作，基于此而形成了系列行业分类标准。但随着土地用途管制理念的推广以及耕地保护地位的提升，以耕地保护为出发点涉及的行业用地分类标准影响力和应用范围也迫切需要进一步提升。因此2007年，土地分类标准首次由行业标准上升为国家标准，其影响力和通用性得到提高。这也为节约集约利用土地提供了良好的社会环境，彰显了我国土地管理工作的重要性。

4.对未来自然资源统一用地分类的思考

虽然我国土地分类标准在经历了由城乡二元主导向城乡一体化分类演变，由工作分类向行业分类、国家标准的转变，但在实际管理和应用中也暴露出系列问题。主要表现为：现有分类难以表征用地功能的复合化与兼容性，对各类保护区、湿地公园等需要重点保护的生态用地体现不足等。尤其是随着国家自然资源部组建，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责成为自然资源部的重要只能。在此背景下，必须整合此前分部门管理时形成的相互交叉、重复的自然资源部门分类体系，建立利于统一行使管理职责，并符合新时代新要求的自然资源统一用地分类标准显得格外迫切。结合我国土地分类标准演变历史和未来自然资源统一管理需求，笔者认为未来自然资源统一用地分类的建立可从以下几方面开展：

（1）凸显国家意志，彰显生态文明的时代特征，建议在分类顶层设计上将生态用地作为一级地类。随着人类社会文明由工业文明进入到生态文明，生态文明建设被进一步提升为国家战略。基于此背景，在未来自然资源统一用地分类中应体现生态文明的时代呼声，同时鉴于原土地分类标准中未利用地大类的名称和内涵具有一定的模糊性，因此未来自然资源统一用地分类中可用生态用地大类替代未利用地，最终实现生态文明建设和粮食安全保障同步推进。

（2）注重分类衔接，确保各项管理工作有序过渡。在满足科学性要求的前提下，统一分类体系应尽可能充分地与现有主要分类体系相衔接，通过衔接来吸取成熟经验、降低转换成本、提高可接受程度。如统一分类体系应尽可能与土地、规划分类、以及林、水、湿等行业分类相衔接。一方面可扩大统一用地分类的适用性，同时也确保各项管理工作的到有序衔接。

（3）做好与相关法律法规的衔接，提高统一用地分类的科学性和权威性。随着自然资源统一管理的推进，与自然资源相关的法律法规也将面临修订。自然资源统一分类标准的制定应时刻保持与法律法规的有效衔接，确保各项分类的科学性，同时也为分类标准的落地实施创造条件。

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作者简介：马蓉华（1975.10），女，汉族，上海，大学本科，助理工程师，土地管理。