探析美国公共住房政策的演变历程

房建武

一、引言

住房保障制度是各国住房政策的核心内容之一。各国政府大多为解决中低收入阶层的住房问题制定了专门的住房发展计划和政策，以此来实现全社会居住的目标。公共住房政策正是住房保障的重要手段之一。

兴建公共住房，是美国联邦政府参与城市规划的第一步，在美国城市政策发展历程上，具有重大的转折意义。但兴建公共住房的道路并不平坦，梳理与解读这些政策变化，对于我们理解20世纪美国公共住房政策走向，分析住房保障领域三种主要调节方式的特点和适用条件，寻找解决城市低收入阶层住房问题的最佳途径，进而为我国城市住房改革提供借鉴，都有不可替代的理论意义和实践意义。

二、关于新政时期公共住房政策

大萧条时期，以作家、政治激进主义者凯瑟琳•鲍尔为代表的一批社会活动家曾发起一场公共住房运动，试图在美国建立起一种永久性的联邦住房政策。凯瑟琳•鲍尔（1934）在其著作《现代住房》中指出，美国人对直接针对低收入阶层的住房计划向来反应冷淡，因此她想建立一种综合性的“现代住房”概念，使联邦建设的住房不只针对低收入阶层，也能吸引中高收入阶层，以获得更广泛社会群体的支持。玛丽•科尔（1974）在自己博士论文中曾专门分析了凯瑟琳•鲍尔所倡导的公共住房运动和“现代住房”概念。

早在30年代，就有学者对这一时期的公共住房计划进行过探讨。以著名城市规划理论家刘易斯•芒福德（1939）为代表的部分规划学者们，批评公共住房整齐划一的社区设计会破坏城市的整体景观。而住房史学家盖尔•雷德福（1978）则较为肯定这一时期公共住房的设计，指出这些住房在设计建造上的水准甚至接近年代的中产阶级住房，许多建成的社区因此收到了良好的效果。

在正式出台针对城市低收入阶层的住房政策之前，胡佛政府与罗斯福政府都选择先解决大萧条期间中产阶级的住房危机，并先后建立了多个住房管理机构，有效地帮助中产阶级度过了难关。小阿瑟•施莱辛格五和肯尼思•杰克逊则先后对罗斯福新政中所建立的解决中产阶级住房问题的机构备加推崇。

蒂莫西•麦克唐纳（1968）甚至将住房法作为个案，从法学角度专门分析了该项立法的各项规定。著名法学家劳伦斯材弗里德曼（1969）则重点探讨了住房法中针对贫民窟区域的“等量清除”原则。

三、关于二战后公共住房政策

在战后房荒的大背景下，1949年住房法出台，重新启动了1937年住房法的公共住房计划。1949年住房法从草案到正式颁布经历整整四年的时间，这期间交织着以国会为舞台的住房改革者与房地产开发商之间、自由主义与保守主义之间的大论战。

1949年住房法的几大条款都是在政府与房地产开发商相互妥协下形成的。马克•格尔凡德（1951）指出，刺激房地产开发商参与公共住房建设环节，该法案授予开发商连片开发城市衰败区的征地权，取消1939年住房法将衰败区重建项目限制在住房建设领域的“等量清除”原则。艾森豪威尔总统上台后通过了新的住房法，大量削减了公共住房项目拨款，但继承并发展了住房法中对房地产商有利的那些条款。

马丁•迈耶森顽（1955）指出这一阶段联邦公共住房建设计划不仅没有解决少数民族的住房困难，反而因为对城市衰败区的拆迁，使许多少数民族人口由原本居住环境恶劣变得无家可归。为了节省地皮，各大城市兴建了大量高层公共住房。这类高层公共住房的选址也常常受到种族主义的影响，大部分直接就建在少数民族聚居的区域。这样的公共住房建设对居住隔离问题的改善毫无帮助，反而催生了美国学者阿诺德•赫希（1965）所称的“第二代隔都区”。对于种族因素问题的个案研究很多，爱德华•班菲尔德（1955）的《政治、计划和公共利益》，种族隔离问题的积累，最终导致了年代美国各大城市严重的骚乱。

四、关于60年代的公共住房政策

凯瑟琳•鲍尔（1957）在名作《公共住房沉闷的僵局》中分析了1957年公共住房的形势，得出了一个让当时美国人极为沮丧的结论，她认为在经过了二十多年的发展后，公共住房在美国仍然毫无起色且作用不大。在这种情况下，60年代的住房改革者认为需要出台一种全新的住房政策，来规避正统公共住房建设计划本身的缺陷，以更好地适应年代以后的城市发展现实。

这种想法首先体现在1965年住房法中，该法案首次推出了新的房租补贴计划。这一计划完全不依赖公共住房建设环节，补贴一步到位直接发放给住房消费者，俗称“人头补贴”。普罗•马丁（1966）认为“人头补贴”改变了以政府住房机构作为住房建设者、所有者和管理者三位一体的正统公共住房模式，可以为联邦政府节约大量的建设资金。“人头补贴”的方式比较灵活，可以让参与该计划的租房者自由选择房屋居住，更好地利用市场上现有存量住房。

“人头补贴”的优点并没有立刻被联邦政府所重视，1968年住房法依然没有放弃正统公共住房建设传统，该法案制定了一个宏大但不切实际的正统公共住房计划。以当时美国前参议员保罗•道格拉斯为代表的一批政界人士认为，由于城市危机的存在，必须建设大量的公共住房才能解决危机。但其后美国学术界对这一计划进行的讨论中，批评意见占多数。

1968年住房法推出了另一项新的计划，即补贴住房建设计划，俗称“砖头补贴”。该计划通过向房产开发商提供补贴贷款的方式，鼓励他们参与公共住房的建设，以增加公共住房的建设数量。但由于建设环节存在对联邦资金的转移和挪用等违规问题，该计划实施取得的效果有限。

五、关于70年代以来的公共住房政策

60年代结束时，美国新政式国家垄断资本主义的发展面临困境。尼克松总统上台后，保守主义开始影响到公共住房领域。尼克松总统大幅削减联邦政府的福利计划，主要依靠联邦拨款维持的公共住房计划更加不能幸免。而1974年“住房与社区发展法”出台后，正统公共住房计划在住房政策中的核心地位淡化，以“租金证明计划”为代表的房租补贴计划逐渐取代了前者的核心位置。

弗兰勒•马尔（1975）指出，尼克松政府之所以选择停止正统公共住房计划，一方面是因为约翰逊政府的公共住房计划过于宏大，另一方面也是对自新政以来自由主义城市改革方案的一种反思。此外，罗伯特•约克逊（1978）通过个案研究分析指出，五六十年代的公共住房问题是加剧黑人居住区隔离的重要原因，这也是进入年代后大规模公共住房建设计划被停止的原因之一。

80年代以后，美国联邦政府在城市住房政策方面更趋保守。里根政府出台了1987年住房法，实行“租金优惠券计划”。该计划与1974年住房法中的“租金证明计划”区别不大。到克林顿政府时期，这两种计划被合并为一项“住房选择优惠券计划”。美国经济学界对“租金优惠券计划”的研究以斯科特•苏茜（2002）的论著最具代表性。

关于尼克松以后住房政策的研究成果更趋分散，迈克尔•斯通与亚历克斯•施瓦茨（2006）两位学者在这方面的成果比较卓著，他们重点讨论过八九十年代的各类住房计划，强调住房支付能力与经济体制之间的深层次关系。其他学者的观点主要集中在正统公共住房建设在联邦住房政策中日渐缩减的过程。如政治学家艾伦海斯（1996）等就考察过年代以来各届政府住房政策这方面的内容。麻省理工学院城市设计与规划学专家劳伦斯•工韦尔（2005）则重点讨论过世纪末城市复兴与公共住房转型的问题。此外，还有部分学者就年代以来的联邦政策对城市低收入者和黑人隔离问题的影响进行了探讨。

参考文献

[1]王旭.美国城市经纬[M].清华大学出版社，2008

[2]迈克尔.怀特.美国社区与居住分异[M].社会科学文献出版社，2005

[3]盖尔.雷福德.美国现代住房：新政时期的努力[M].社会科学出版社，2003

作者简介

房建武（1995,06,03），学历硕士，单位山西财经大学，研究方向，住房保障制度。