上海市海岸带综合管理的现状及对策

陈晨

摘要：海岸带综合管理作为一种全面、综合、系统的管理方法，正逐步在沿海地区得以推广。收集整理国外先进的海岸线管理方保护方面的经验、教训。根据上海市海岸带基本概况及管理现状，提出当前海岸带保护和管理方面的问题、措施及其对策意见。

关键词：海岸带综合管理；上海市；对策

1．前言

所谓海岸带综合管理，是通过多种学科手段对海岸带自然、人文、经济资源制定计划、进行统筹开发保护的管理模式，也是为实现可持续开发、利用和保护滨海地区及其资源所进行的持续的、交互式的、多方参与的、动态的决策管理过程，以保持各种开发活动与造成的环境影响之间的平衡，减少人类活动与滨海地区可持续发展之间的矛盾。

上海地处我国大陆海岸线中部，全市海域面积超过8000平方公里；江海岸线总长449.7千米。上海在实现“四个中心”、“四个率先”的目标过程中，海岸带的环境状况还有待进一步优化。咸潮入侵、海岸带滩涂湿地面积减少等自然环境因素，可能对上海的经济可持续发展产生一定的影响。因此，加强上海海岸带的综合管理，是当前亟需应对的一个重要课题。

2.国外海岸带综合管理经验

海岸带综合管理始于1965年，以建立旧金山湾自然保护与发展委员会为标志。综合的理念主要体现在不同经济部门、不同级别部门的综合，不同管理内容、不同管理手段的综合等。美国之后，法国、英国等欧洲国家开始采取措施，对海岸带进行综合管理，并逐渐为世界其他国家所借鉴。目前，世界各国海岸带综合管理大致有以下几种方式：

2.1构建海陆统筹的空间规划体系。国外许多地区和城市，在划定岸线控制区时，都考虑沿岸线向海、向陆拓展一定的区域，纳入重要的海陆资源、生态敏感区和战略性海岸发展地带，作为特殊的综合性资源进行统筹管理。

2.2制定海岸带管理法。早在20世纪50年代，西方国家就开始对海岸带区域进行研究，并通过法律法规对岸线建设和海岸防护做出规定。1972年，美国颁布了世界上第一部综合性的海岸带管理法规《海岸带管理法》(CZMA)，标志着现代海岸带综合管理的开端。

2.3高度集中的综合管理。美国、法国、荷兰、新西兰、韩国、波兰等国家对岸线实施高度集中的综合管理，这些国家的管理体制比较健全、完善，有高效的海洋(海岸带)管理机构执法队伍，有综合性的海岸带管理法规、规划和政策。

美国专门设立了由政府和民间人士组成的州海岸带委员会，负责制定本州海岸带管理计划，规范海岸带的开发，行使管理职能。

2.4相对集中的综合管理。澳大利亚、加拿大、日本、印度、俄罗斯等国对岸线实施相对集中的综合管理。这些国家均制定有较为明确的法规、政策、规划等作为管理依据，但海岸带管理分属不同部门，主要依靠协调机构实施海洋管理。

日本的公共海岸区域、海岸保全区域的管理均由都道府县海岸管理部门按各自辖区统一管理，具体的规划、建设、开发由市町村级政府负责实施。

3.上海海岸带现状

3.1海岸带管理法律法规

近年来，上海市制定并实施了《上海市海域使用管理办法》（2006年），制定、修订了《上海市海洋功能区划》，颁布实施了九段沙湿地、崇明东滩鸟类、金山三岛、长江口中华鲟等自然保护区管理办法以及《上海市滩涂管理条例》等一系列专项规定，初步形成了地方性海岸带与海洋法规框架。

3.2海岸带管理公报及规划

从2001年起，连续发布了《上海市海洋环境质量公报》，制定了《上海海洋经济“十一五”发展规划》、《上海市滩涂开发利用规划（修订）》等，为海域使用、海洋产业调整和海洋环境保护提供了依据和技术支持。

3.3海岸带产业结构状况

从上海市海岸带产业总体来看，海洋交通运输业和海洋船舶工业两大传统产业所占比重大。其中，上海港货物吞吐量位居世界第一，船舶制造和海上交通运输位居全国首位。其他产业所占比重低，发展速度相对比较缓慢，还具有相当的发展潜力。

3.4海岸带生态与环境保护措施

在陆源污染源控制方面，分别建设了石洞口污水厂、白龙港污水处理厂和上海市竹园第一及第二污水处理厂等污水排海控制工程，大大缓解了近海的污染负荷。在生物多样性保护和自然保护区建设方面，先后批准金山三岛海洋生态自然保护区、崇明东滩鸟类自然保护区九段沙湿地自然保护区和长江口中华鲟自然保护区等4处自然保护区。

4.上海海岸带保护和管理中的问题。

4.1陆源污染入海压力较大

近年来，上海近海污染物排海量仍在增加，河口及其邻近海域环境没有得到根本性改善。近海生物多样性有所降低，海洋资源和环境承载力有所下降。

4.2海岸带管理基础尚不完善

在立法和制度方面，海岸带法制建设有待加强，海域使用许可证制度、海域有偿使用制度有待健全，以满足快速发展的海洋开发和管理需求。虽然在海岸带管理方面，建立一定的协调机制，但是，海岸带管理职能交叉的问题仍然存在。

4.3产业统筹协调力度不够。

全市海岸带开发利用多是各地区、各行业、各部门根据自身需要自行组织，缺乏市级层面的总体规划统筹引领，未能在市级层面对全市海岸带的产业定位和功能区进行实质性的统筹布局。

4.4综合管控治理研究滞后。

海岸带生态本底、环境污染基线和开发利用情况调查等基础工作薄弱，陆海统筹污染控制、近海资源环境承载能力、生态与环境损害评估等理论和方法研究滞后。

5.海岸带综合管理的对策

5.1排查整治入海河流和入海排污口

开展入海河流全面排查，建立入海河流环境监管台账，内容涵盖入海河流流域范围、监测断面名称、主要监测项目、水质类别、主要污染因子等。

组织环保、市政、水务等部门，参考长江入江排污口和渤海入海排污口清查办法，对辖区内所有已有、在建、暗藏的排污口开展摸底调查，在“一个不漏”摸清底数的基础上，建立入海排污口清单，规范入海排污口设置，对非法设置的入海排污口的进行系统性清理。

5.2统筹开发利用

根据海岸带自然资源条件，加强海岸带资源的市级层面统筹规划和技术规范指导，实现差别化发展、错位发展、特色发展和有序高效开发利用。根据海岸带的地质地貌、地理位置、资源禀赋、产业优势、工商业基础、历史文化、生态环境和交通基础等具体情况，进行分类指导，统筹协调海岸带的三次产业和生活、生产、生态等功能区的布局定位，增强海岸带开发利用的系统性、前瞻性、科学性。

5.3高效规范用海

严格执行《海岸线保护和利用管理办法》，按照岸线分类保护规定，遵循海岸演变自然规律，在不破坏生态环境、不影响港口岸线与深水航道、不妨碍入海河口泄洪排涝能力的前提下，根据海洋功能区定位和产业发展方向，制订科学合理的详细用海规划，明确用海区域、开发时序、开发方案，规范有序组织开发。

5.4完善法律体系，增强依法治理能力

建议通过海岸带管理立法形式，对海岸带综合管理中的部门软协调机制进行规定，明确海岸带管理各方的权利与义务以及海岸带管理综合执法形式及途径。除此以外，需要以专项立法的形式，加强海岸带、海岛与海洋的保护，防止各种人为破坏。

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