新中国基础教育对口支援政策70年变迁、特点与走势

文俊方 刘杰

摘要：教育对口支援是我国在促进教育公平过程中孕育、发展和日趋完善的一项重要举措，是彰显中国特色的一种政策模式。本文梳理了新中国成立70年来，我国基础教育对口支援政策的发展概况，分为四个时期：1949—1978年，基础教育对口支援萌芽期、1979—2000年，基础教育对口支援发展期、2000—2012年，基础教育对口支援成熟期、2012年至今，基础教育对口支援创新期，并且总结了我国基础教育对口支援发展的特点，70年来，我国基础教育对口支援取得了里程碑的发展，但是也存在一些问题，在此基础上，并提出相应的策略。

关键词：基础教育；对口支援；历程；特点；展望

党和国家领导人历来重视欠发达地区的教育事业，在70年来的不断探索和发展过程中，开辟出对口支援这一新道路来引导和帮扶落后地区基础教育的发展。自十一届三中全会以来，我国教育对口支援政策不断趋于完善，积极适应于经济社会发展的宏观形势。在21世纪初，国家实行了西部大开发战略实施，教育的“对口支援”由此更加引起政府重视。^[1]

一、民族地区基础教育对口支援政策的发展历程

（一）1949—1978年，基础教育对口支援萌芽期

新中国成立70年以来，基础教育对口支援体现出“有援助”但几乎“无对口”的态势，支援形式也仅仅以发达地区依据政府的指令对欠发达地区教育事业进行无偿性帮扶，援助内容较为单一，因而称之为“萌芽期”

在新中国成立初期，支援边疆地区教育事业发展的情况就已存在。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》中明确提出“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”。在20世纪50至60年代间，我国省际间按照国家“城乡互助、内外交流”的帮扶政策，进行了较大范围的协作与支援工作。1956年，国家教育部出台《教育部关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》，这是针对边疆地区小学发展师资严重短缺的现实困境而出台的政策诉求；1974年，《关于内地支援西藏大、专、中师资问题意见的报告》指出希望通过“定区定校包干支援”的方式，让党和国家加强对西藏基础教育与师范教育的援助；总之，自1949年新中国成立至1978年，可谓我国基础教育对口支援的初创阶段。^[2]

（二）1979—2000年，基础教育对口支援发展期

1979年全国边防工作会议召开，中央政府决定开展对少数民族地区的教育对口支援工作，会议通过的中共中央[1979]第52号文件首次以国家政策的形式正式确立“对口支援”，这次会议标志着“对口援助”的概念正式提出。

20世纪80年代以来，教育对口支援工作在党和国家的领导下不断发展，援助内容和范围扩大，援助形式逐渐规模化，为推进少数民族贫困地区教育改革与发展的成效显著。1984年《民族区域自治法》颁布，该法案明确规定国家上级机关应该积极支持、鼓励和组织经济发达地区积极开展多层次、多方面的教育对口支援工作，以帮助和促进民族地区的经济、文化、教育、科学技术等各方面的发展。此外，着眼于新藏地区人才的培养和建设，中央政府组织内地设立西藏中学、西藏班、新疆班等民族高等教育体系。在1994年3月印发的《全国教育对口支援协作工作会议纪要》中，明确规定了对口支援的主要任务。1997年国家教委、国家民委下发了《关于认真贯彻中央扶贫工作会议精神，进一步加强对口支援民族和贫困地区发展教育事业的通知》，进一步明确了对口支援民族贫困地区教育的任务、方式和管理。^[3]

改革开放至20世纪末，基础教育对口支援工作得到了极大的发展，国家以法律的形式明确教育对口援助形式；基础教育对口支援的主要任务逐步明确化和规范化；在援助工作的实施和管理上，对口支援有了更加明确的分工，规定了各地区、各部门的支援责任。

（三）2000—2012年，基础教育对口支援成熟期

自21世纪“西部大开发战略”实施以来，基础教育对口支援得到了中央政府以及地方政府的普遍重视，政府认识到，要开发西部，教育是发展的基础，是可持续发展的支撑。没有好的教育，就会推迟西部发展的步伐，因而，国家有关西部大开发的政策文件明确提出，要继续加大国家对西部地区义务教育的扶持力度。这标志着我国教育对口支援工作进入新的历史发展阶段。

2000年4月，中共中央办公厅与国务院办公厅联合颁发《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》，明确规定了援助实施的范围，即受援学校应为义务教育阶段教育相对薄弱的学校，鼓励各地区和各部门向受援学校无偿提供教学仪器、设备、图书资料等,帮助其改善办学条件。2002年党的十六大之后，我国进一步深化了对口支援工作的内涵。2003年，国家组织实施了大学生志愿服务西部地区计划，鼓励大学生到西部去、到祖国和人民最需要的教育贫困地区建功立业，这在一定程度上促进西部的贫困地区教育事业的发展。2010年5月，中央新疆工作座谈会上，国家进一步强调要加强对口支援新疆工作力度，坚持中央关心、全国支援与新疆各族干部群众自力更生、艰苦奋斗相结合。

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（四）2012年至今，基础教育对口支援创新期

2012年党的十八大以来，习近平总书即着眼于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，在实践中坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、发展方式、发展动力、战略步骤等基本问题都做出了明确回答，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，将对口支援工作推进到一个全新的高度。

党的十八大后，民族地区基础教育对口支援工作的重点任务之一是提升民族教育的自我发展能力，即培养民族地区教育的内生发展能力，2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出要“激发民族地区内生潜力”，对民族地区基础教育事业的发展具有指导意义。从2013年至2015年，教育部机关、直属单位和直属高校共选派了3批164名干部赴滇西挂职锻炼，实地推动滇西扶贫工作。他们充分发挥了自己的专业优势、人脉优势等各方面的优势，为平衡上级部门和滇西贫困地区教育需求之间的创造了良好的桥梁和纽带。基础教育对口援助的实施成效主要体现在立足基础教育，阻断贫困“代际传递”；因地制宜，发挥优势精准教育扶贫；人才扶贫，增强地方“造血”功能这在三方面。

由基础教育对口支援政策的发展可见，民族地区基础教育薄弱，想要完全依靠自身的力量推进民族教育的改革发展存在一定的困难。只有在党和国家的大力支持、重点帮扶下，充分发挥对口支援的作用，才能有效推动民族地区教育的改革和发展。

二、我国基础教育对口支援的特点

（一）基础教育对口支援取得的成就

1、民族地区基础教育发展差距逐步缩小，教育公平取得重要突破

新中国成立70年以来，国家进一步加大了对民族地区教育投入的保障力度，公共教育服务水平显著提升，办学条件逐渐得到改善，城乡发展差距进一步缩小，各族人民对义务教育的获得感明显增强，各级各类教育发展水平逐步提高，学前教育得到了跨越式的发展，九年义务教育全面普及，部分民族地区还实现了15年的免费教育，高中阶段教育也基本普及。

2、教育保障水平不断提升，办学条件明显改善

建党以来，民族教育保障水平稳步提高，办学条件明显改善。主要得益于两点：一是建立了基础教育对口支援专项经费保障机制。改革开放后，国家设立了民族教育专项资金，不断加大对民族地区教育的投入力度。从2018年起，3年内新增教育转移支付资金专项用于“三区三州”教育脱贫攻坚工作，重点保障义务教育阶段，支持幼儿园建设、寄宿制学校建设、双语教师培训等。二是民族地区一般公共预算教育经费稳步增长。

3、关键领域改革发展取得重要进展，人才培养水平显著提升

为提高少数民族地区的师资水平，从根本上解决其基础教育发展不平衡、不充分的问题，党和政府实施了一系列重要举措。首先加大了资源倾斜力度，筹建了公费师范生教育、“特岗教师计划”“国培计划”、以及乡村教师支持计划等项目，吸引更多教育人才资源向少数民族地区倾斜。其次，在少数民族师范院校，养本地化师资队伍，筹建定向培养、公费师范生教育、“特岗计划”等项目每年为民族地区输送农村教师2.7万余人，培训民族地区教师50万人次。在财政方面，安排民族地区中央特殊补助专项资金，支持少数民族双语骨干师资培训，有效提升双语教师国家通用语言文字应用能力和专业教学能力。支持新疆、西藏和有关对口支援省市学校，引导内地民族班高校毕业生到农村中小学担任双语教师，补充新疆、西藏教师队伍，有效提升双语教师队伍整体素养。^[5]

（二）基础教育对口支援存在的问题

1、资源配置方式仍以政府计划为主导，“任务式”式支援，合作共赢的意识不强

教育对口支援工作的运行模式主要是依靠行政指令统一实施基础教育资源的配置，这种指令短期内在一定程度上是有助于快速调动多方面的力量进行对口支援工作，但是其弊端也较为明显，这种支援方式使得支援方和受援双方的意愿与需求无法通过市场的作用实现互利互惠。^[6]

2、对口支援的激励举措不明显且评价监督体系不到位

激励作用的弱化现象成为我国当前基础教育对口支援工作持久发展的一个重要阻碍。当前对支教教师的激励举措侧重于物质层面，关于精神层面的“公平激励”、“活动激励”等远远不足，未引起足够的关注。因而，教师的积极性受到一定影响。其次，有效的监督体系是重要保障，当教育对口支援没有经费保障的情况下，行政指令、政治动员的方式启动与实施，就需要依靠支援方的社会责任感和使命感来完成教育对口支援的各项任务^[7]。

3、基础教育对口支援落实的针对性和适用性不够突出，自我发展机制不够健全

目前，我国东西部教育援助的动员体制仍以政治动员为主，这种情况是难以应对复杂的社会形势和政策环境的，再加上社会动员的力度不够、范围有限，那么仅以政治动员体制的模式就显得非常不足，难以形成多种动员体制相结合的动员模式，参与教育援助的力量较为单一，这就导致必须要依靠行政行为、国家资源来开展和维持

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三、建立基础教育对口支援长效机制的展望

民族地区教育对口支援政策既展现了资源横向转移和协作援助这一中国特色，也彰显了中国社会主义制度的优越性。因此，要解决当前民族地区教育发展不充分不平衡的问题，民族地区教育对口支援要从办人民满意的教育这一立场出发。

（一）完善政策内容本身，使其逐步达到科学化、合理化

一项政策如果要顺利推行，无论在操作上，还是在技术上必须具体明确。要想使教育政策发挥应有的效益，既要包含明确的政策方案和目标，也需要包含明确的政策实践措施和具体的行动步骤。我国教育对口支援政策应进一步完善以下几个方面：首先要明确支援范围，确定相应的受援学校的标准，做到支援工作的公开化、透明化，以期使教育薄弱学校得到应有的支援，进而缩小各地区教育发展差距；其次，要进一步促进教师选拔的程序化和规范化，当前我国关于教师选拔的政策只规定了支援学校选派的教师的要求，即政治思想好、身体健康、业务能力强的教师，但对受援学校选派教师无明确的具体要求，受援学校可选派中青年教师到支援地区的学校学习和培训；最后，要保障支援教师的合法权利，教师应该在法律规定的范围内行使这些权利，即教师享有“教育教学权”、“学术研究权”、“学生管理权”、“报酬待遇权”、“参与管理权”、“进修培训权”等权力。^[9]

（二）强化政策执行的监督制度

在教育对口支援过程中，资金是开展基础教育对口支援工作的基础，若资金或管理不当，或出现其他不可控的状况，则支援的各项工作都将开展不了，同时，若援助的项目缺乏科学严密的管理和严格的监督，则援助项目就会失去应有的成效，导致投入的浪费。因此，一方面要加强对口支援行动的透明度，换言之，即要提高对口支援政策执行过程中权力行驶的公开化程度。另一方面，要加强对口支援监督体系的确立，在政策执行过程中全方位地监督执行人员的权力。因此，必须要强化政策执行的监督力度，教育对口支援若存在缺乏透明度，监督主体对执行行动会一无所知，那么对支援执行人员在政策执行过程中的违规行为的监督自然也就无从说起。^[10]

（三）完善对口支援激励举措

教育对口支援工作实际上是以“支援一方的付出甚至利益损失为前提的”。以各支援地区的人、财、物等单边付出为实质内容。从这个角度来看，一方面，中央应进一步健全支援方的激励机制和补偿机制，如在税收、经费投入、学科建设等方面给予支援省市、支援学校部分的政策倾斜，以此来调动支援方的积极性和主动性，以促进我国对口支援工作的持久发展。同时，各级政府也需加大公共财政对援助工作的投入，确保激励举措充分发挥其引导功能。另一方面，政府应建立社会多渠道筹资形式，引导社会闲置资金投入教育对口支援工作，通过政府、企业和社会各界的共同努力，使教育对口支援政策发挥最大效用。

参考文献

[1]李祥.民族地区教育对口支援政策七十年回顾与展望——基于政策要素与政策工具的二维分析[J]. 西南民族大学学报(人文社科版),2020,41(02):72-80.

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[3]李毅,姚建文. 对口支援:扶助民族地区教育的重要途径——四川广播电视大学对口支援民族地区教育的实践和思考[J]. 西南民族大学学报(人文社科版),2004,(09):16-20.

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[5]钟开斌.对口支援:起源、形成及其演化[J].甘肃行政学院学报. 2013(04)

[6]李延成.对口支援:对帮助不发达地区发展教育的政策与制度安排[J]. 教育发展研究，2002，(10):16-20.

[7]钟慧笑.对口支援是推进民族教育改革发展的重要力量——教育部民族教育司司长毛力提·满苏尔谈教育对口支援[J]. 中国民族教育,2015,(06):22-24.

[8]毛力提·满苏尔.40年:民族教育变化翻天覆地[J].中国民族教育,2018,(11):18-21.

[9]李毅,姚建文.对口支援:扶助民族地区教育的重要途径——四川广播电视大学对口支援民族地区教育的实践和思考[J]. 西南民族大学学报(人文社科版),2004,(09):16-20.

[10]郑刚.建立教育对口支援长效机制的政策分析[J]. 中国教育学刊,2012,(07):17-20.

作者简介：文俊方（1993—）女，汉族，湖北枣阳人，中南民族大学教育学院硕士在读，研究方向：教育经济与财政。

刘杰（1993—），女，汉族，湖北随州人，中南民族大学，教育学学术硕士，研究方向为课程与教学论。