环境标准制度研究

环境标准制度研究

单位：中国人民解放军92538部队116033

摘 要：环境标准是环境保护法体系的重要组成部分，环境标准因其独特属性，常常与相关的法律法规配套使用，属于一种技术性规范。伴随着国内各类层出不穷的环境污染问题，环境标准制度在环境行政执法中的作用日益凸显。但是我国环境标准的管理模式不尽科学，导致其未能发挥其应有的价值，公众对环境标准的质疑一直存在，有必要采取一定的措施予以解决。

关键词：环境标准；问题及应对

一、环境标准概述

（一）环境标准的概念

关于“环境标准”概念的界定，蔡守秋老师认为，环境标准是“为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，对环境资源保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所作的规定的总称”^①。多数环境法学者主要以我国的《环境保护标准管理办法》^②为依据，从规范角度对环境标准作出概括性的解释。

而实务界有不同的界定，如蓝文艺老师认为环境标准是有关控制污染、保护环境的各项标准的总称，是国家为了保护人体健康，促进生态良性循环，实现社会经济发展目标，获得理想环境效益，根据国家的环境政策和法规，在综合考虑自然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上，规定环境中污染物的允许含量和污染源排放物的数量、浓度、时间和速率以及其他有关技术规范。^③侧重于技术特征，而弱化在法律规范层面的作用。

笔者认为环境标准是为了防治环境污染、保护人体健康、维持生态平衡，有关国家机关依照法定程序和法定职权，在综合分析自然环境现状和当前科学技术水平的基础上，制定或批准的能够在全国范围内或者一定地域范围内实施的具有法律效力的环境保护工作中关于技术规范的总称。

（二）环境标准的属性

尽管学术界和实务界，对于环境标准的内涵各执己见，但仔细归纳学者们的讨论得知，对于“我国的环境标准是由具有规章制定权限的行政主体经过一定的程序制定的一种规范性文件^④”这一说法，大家都予以认同。但是规范性文件就当然属于法的范畴了吗？就该问题，也存有不同的代表看法。

一是违法性判断准则说。“达标合法，超标违法”，似乎是这类说法最有效的支撑依据；我国现行的《环境保护管理办法》^⑤明确规定，违反环境标准者将承担一定的法律责任。以及根据2000年修订的《大气污染防治法》第48条超标排污需承担限期治理和罚款的规定。故此，部分学者主张环境保护标准为行为违法性的判断依据。

二是环境法说。大多教材都主张该类说法。韩德培老师主张“我国的环境标准既是标准体系的一个分支, 又属于环境保护法体系的组成部分”^⑥；常纪文老师和王宗廷老师合著的《环境法学》提到，“环境标准是具有法律性质的技术规范, 是环境法体系重要的组成部分”^⑦。

三是环境法否定说。环境标准和环境法规范分属于不同的领域，环境标准不属于环境法律规范，两者自成体系。并且，环境标准也不能独立成为判定行为是否适法的依据。

以上学说从不同的角度对环境标准的属性进行理解。不过，之所以学术界尚未就该问题达成统一的认知，源于以上学说各有偏颇，比如，将“环境标准”与“环境标准规范”相混淆，陷入将两者当作同一类事物来看待的误区。其中的典型就是 “环境法否定说”，对环境标准的属性并没有进行深入的思考。而实际上，环境标准是技术要素，是环境法律规范实际适用时所需援用的。笔者认为，只有当环境标准与环境标准法结合起来，才有可能构成环境法体系中的一部分。笔者倾向于将环境标准理解为一般性的规范文件，并不当然成为环境标准法的构成要素。

二、环境标准制度的法律地位和作用

我国目前于多项法律法规中对环境标准作出了相应的规定，总体数量较多且效力层次不同、关注角度不一。

一是1999年国家环境保护总局制定并颁布实施的《环境标准管理办法》。分别是总则、环境标准的制定、环境标准的实施与监督、附则，对环境标准做出了较全面的规定。

二是单行法分别就某一领域的环境标准作出了相应的规定。比如，2003 年施行的《放射性污染防治法》在第二章、第三章以及第六章中就“放射性污染防治标准”作出了规定；2008 年修订的《水污染防治法》在第二章中就“水环境质量标准”“水污染物排放标准”等作出了规定；2016 年施行的新《大气污染防治法》进一步规范了大气环境标准。

三是2015年施行的新《环境保护法》对环境标准作出了相应的规定。如鼓励开展“环境基准研究”，把“统一标准”作为建立跨行政区域联合防治协调机制的有机组成部分，未达到环境质量标准的地方政府应当制定“限期达标规划”，实行重点污染物“排放总量控制制度”等。

这些法律规定充实了环境标准制度，也表明环境标准是国家环保法律法规的重要组成部分，是各级政府部门制定环境保护目标、开展环境管理的重要依据，也是企业进行治理、排污的主要依据。

三、环境标准制度中的问题及应对

我国制定的环境标准有很多，但环境污染和生态破坏的形势却日益严峻，我们不禁要反思目前的环境标准制度存在的问题。

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2. 环境标准的制定理念与发展和谐社会的要求不协调

制定环境标准的目的在于实现人与自然的和谐相处。但在很长一段时间，环境标准的制定以不影响经济发展为前提，担心制定过高标准会阻碍经济增长，把人与自然的和谐相处置于次要位置，这与建设生态文明的时代要求不相符。尽管法律法规规章就环境标准的内容、制定及其实施等作了相关的规定，但我国的环境标准制度与建设生态文明的目标要求仍存在差距。故应当把握住制订环境标准的初衷。

《环境标准管理办法》把“保护人体健康”作为制定环境标准的主旨之一，《环境保护法》把“保障公众健康”作为制定整部法律的立法宗旨之一。可见，保护公众健康始终是制定环境保护法的基本要求。在保证经济发展的同时与环境保护相协调，以保护好生态环境为立足点，同时应当优先考虑保护公众健康。

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3. 环境标准制度与责任承担机制的衔接不顺畅

目前，大部分的污染防治立法仅将超标排污视为排污收费的依据，只有超标排污既不缴纳罚款也不积极治理时才构成违法。对于超标排污通过立法予以认可而代之以收取超标排污费的做法，既不符合法理，也有悖于制定强制性环境标准的初衷，其结果只会加重环境质量状况的恶化。故此，应当通过落实污染物排放总量控制制度、完善排污权交易制度、明确超标排污的行政责任与刑事责任等。

修订后的《环境保护法》明确规定了按日计罚制度，有利于加大对违法排污行为的惩处力度，但还缺乏清晰界定“违法排污”行为的依据，今后应提高立法水平，力争立法工作全面细致。

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4. 环境标准内容的合理性与科学性遭受公众质疑

环境标准的制定，是基于对环境基准的科学研究。然而，环境基准的科学研究的基石并不坚实，那么环境标准制度就有可能经不住时间的检验。与此同时，标准的制定上，受国家环境保护部门委托的起草单位一般隶属于政府部门，由其起草的环境标准的中立性时常受到公众质疑。制定环境标准专家的主观性，专家所代表的利益团体因素、行政管理因素等，都会影响环境标准内容的合理性与科学性。

行政机关可以通过完善制定环境标准的程序性规定以降低公众的质疑噪声：一是要完善环境污染现状调查评价机制。在环境标准制定的过程中，既要注重广泛搜集资料，更要做好扎实的实地调查调研工作，通过科学的监测方法和有效的监测手段，掌握污染物特征、重点污染物排放特征等方面的第一手数据，为制定环境标准奠定扎实的基础。二是要注重公众参与。环境标准在制定过程中要征求公众建议，自觉接受公众的监督。行政机关应尽可能的畅通公众表达意见的渠道、慎重对待公众的质疑，增强与公众的沟通。

参考文献：

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2. 聂蕊. 中美环境标准制度比较[D]. 昆明理工大学.

3. 蔡守秋. 环境资源法学[M]. 人民法院出版社, 2003.

4. 蓝文艺. 环境行政管理学[M]. 中国环境科学出版社, 2004.

5. 赵国栋. 我国环境标准制度研究[D]. 山东大学.

6. 杨朝霞. 论环境标准的法律地位——对主流观点的反思与补充[J].行政与法, 2008(01).

7. 金瑞林. 环境与资源保护法学[M]. 高等教育出版社, 2003.

8. 韩德培. 环境保护法教程[ M] .北京: 法律出版社, 2003.

9. 常纪文, 王宗廷.环境法学[ M] . 北京: 中国方正出版社, 2003.

10. 王轩萱. 中美环境标准比较研究[D]. 湖南师范大学,2014.

11. 张晏,汪劲.我国环境标准制度存在的问题及对策[J].中国环境科学,2012,32(01).

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姓名：杨光

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① 蔡守秋. 环境资源法学[M]. 人民法院出版社, 2003.

②《环境保护标准管理办法》第三条第一项：为防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，国务院环境保护行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府依据国家有关法律规定，对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求，制定环境标准。

③ 蓝文艺. 环境行政管理学[M]. 中国环境科学出版社, 2004.

④ 杨朝霞. 论环境标准的法律地位——对主流观点的反思与补充[J].行政与法, 2008(01).

⑤《环境保护标准管理办法》第十六条：环保标准一经批准发布，各有关单位都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。对因违反标准造成不良后果以至重大事故者，要根据情节轻重，分别予以批评、处分、经济制裁，直至追究法律责任。

⑥ 韩德培. 环境保护法教程[ M] .北京: 法律出版社, 2003.

⑦ 常纪文, 王宗廷.环境法学[ M] . 北京: 中国方正出版社, 2003.

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