论《行政处罚法》中“轻微不罚”制度的合理适用

覃光宇

[摘要]为合理地适用《行政处罚法》中“轻微不罚”制度，需要结合相关的行政诉讼和执法案例整理归纳出评价标准。从违法金额、违法行为持续时间长短、违法行为次数等要素可以总结出“违法行为轻微”的考量依据。并从当事人的改正程度和改正的时间节点归纳出认定“及时改正”情节的可行依据。立足于相关的执法案例，得出“危害后果”既可以是造成损害的实际后果，也可以是在抽象法益的层面对社会秩序和公共利益造成的损害。

[关键词]违法行为轻微；及时改正；危害后果评价；

“轻微不罚”是我国在1996年旧《行政处罚法》实施以来就确立起的不予处罚制度，新法修订前该制度仅存在于旧法第27条的第二款，即“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。修订后的新《行政处罚法》除了新加入的“首违不罚”和“主观无过不罚”这两种适用情形外，“轻微不罚”制度在新法框架下仍然得以保留。由于“轻微不罚”制度在立法表述中缺乏具体的适用解释和认定标准，这就使得该制度的应用存在一定的门槛。实践中适用该制度的关键在于考量相对人的行为是否符合“违法行为轻微”、“及时改正”和“没有造成危害后果”这三个构成要件。为了确保“轻微不罚”制度得以合理适用，仍需结合相关的行政诉讼和执法案例整理归纳出认定标准。

一、违法行为轻微的考量依据

“违法行为轻微”是“轻微不罚”的重要构成要件之一。从文理解释的角度出发，“轻微”一词作为修饰“行为”的程度形容词，在《现代汉语词典》的注解里有程度浅[1]的意思。然而仅通过文字释义仍然无法确定该情形下“轻微”的认定标准。结合新修订的《行政处罚法》第五条，可以通过违法行为的“事实、性质、情节和社会危害程度”这类要素作为判断违法行为轻重程度的依据，但除此之外仍需结合具体的行政诉讼案例来总结出评价“轻微”的考量要素。

（一）违法金额

在诸多判决变更处罚结果或撤回处罚决定的行政诉讼案件中，法院往往依据当事人“涉案物品价值较低”和“违法所得数额较少”的事实做出裁判，例如在“濮阳县金客来购物中心诉市监局案”[2]中，金客来购物中心售卖的韭菜被抽检出腐霉利含量超标，市监局对其做出了五万元的处罚决定。其后购物中心上诉至法院，法院认为购物中心采购数量少，涉案金额低，未造成危害后果，最终判决撤销处罚决定。

（二）违法行为持续时间长短

违法行为持续时间指的是“行政相对人实施违反行政法律规范的行为并长时间持续”[3]。这一要素在涉及环境保护的行政执法的案例中较为常见。例如在“北方塑料制品制剂厂诉辽阳市生态环境局”[4]一案中，北方塑料制剂厂在庭审中辩称“违法行为轻微，主观改正态度良好，请求免予处罚”，但法院认为原告“未验先投的违法行为持续十二年之久，违法行为持续时间长”，最终驳回了原告要求撤回处罚决定的诉讼请求。由此可见，当事人若存在违法行为“持续时间长”的情节，则将难以适用“轻微不罚”这一不予处罚情形。

（三）违法行为次数

违法行为的次数在“违法行为轻微”的评价中也是较常出现的一类要素。在“胡刚诉信阳市浉河区水利局”[5]一案中，原告胡刚认为被告水利局在其行政处罚的决定书上注明“轻微”，应当依法适用“轻微不罚”制度，要求撤销该行政处罚决定书。后法院查明，原告虽然违法行为轻微，但该处罚决定书针对的是其存在的多次违法采砂的事实，其诉讼请求“不符合《行政处罚法》所规定的不予处罚情形”。最终二审驳回其诉讼请求。

除行政诉讼案例外，在刑法层面也能找到“多次违法”作为违法行为轻重的判断依据。根据《刑法》第二百六十四条规范[6]可知，多次的盗窃违法行为可以作为入罪的基础。那么在行政法领域可推知，多次的同一违法行为也应当被排除于“违法行为轻微”的评价中。

二、“及时改正”的认定

“及时改正”在该制度的适用中是一个不可或缺的要件，相对人是否能够及时改正自己的违法行为，将决定是否能够适用“轻微不罚”。在实践中评价“及时改正”面临许多问题，例如相对人需要改正到何种程度才能算作“改正”，相对人要在何种时间节点上改正才能被认定为“及时”，而这些问题《行政处罚法》中并未做出具体的规定。

（一）当事人的改正程度

在“永诚环保资源开发公司诉茂名生态环境局案”[7]中，茂名生态环境局在发现该公司在转移飞灰时未填写危险废物转移联单，于是责令其整改违法行为，并在五日以内书面上报整改情况，两天后该公司上报整改措施并税后填写联单，但随后后生态环境局仍然做出了十五万元的行政处罚决定。后法院认定其及时上报改正措施并填写联单行为属于“及时改正”，可以适用“轻微不罚”制度，并最终判决撤回处罚决定。

对于并未造成危害后果的案件，“轻微不罚”制度仅要求行为人立即中止违法行为即可算作“改正”。但在适用“首违不罚”的情况下，当事人若已经造成了一定程度的危害后果，则需要其采取减轻或消除危害后果的措施才能达到“及时改正”所要求的改正程度。

（二）当事人改正的时间节点。

结合《行政处罚法》第三十三条对“轻微不罚”的规定，适用该制度必须“没有造成危害后果”，那么从理论解释的角度出发，认定“及时改正”的时间节点应该是在其行为造成危害后果之前。并且结合上文提到的“永诚环保资源开发公司诉茂名生态环境局案”，法院认定其“及时改正”的依据是该公司在责令改正期限结束前上报危险物转移联单和整改情况。由此可知，在行政主体责令整改的期限到期前，相对人进行整改可以被认定为“及时改正”。

三、危害后果评价的可行方法

在我国行政处罚制度中，应受行政处罚的行为以其违反行政法义务作为处罚的基础，而危害后果并非其构成要件。但考虑到行政处罚的最终目的是维护社会秩序和公共利益，如果该违法行为未造成危害后果，其行为则不具有对法益的侵害性，那么则可以适用不予处罚制度，因此对危害后果的考量是评价该行为是否具备可罚性的关键。

从一些行政诉讼案例可以看出，“危害后果”应当是一种已经造成损害的实际后果，“原因在于即便是轻微的违法行为也会具有社会危害性”[8]，如在“海南亿隆城建投资有限公司诉文昌市生态环境局案”[9]中，再审法院认为”案涉项目未取得环境影响评价审批即开工建设属实“，并未造成环境损害的实际后果，因此判决撤销处罚决定。

在衡量危害后果时，除了物质性利益损害等较为显而易见的考量要素外，还可以从抽象的法益出发，考量其是否侵害了社会秩序和公共利益。在“冯某利用公路桥梁实施吊装及危及公路桥梁安全的施工作业案”[10]中，冯某雇佣吊车将事先准备好的货物，从桥下吊装到桥上等待装货的货车上。尽管其行为构成了《河北省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》中规定的十五项轻微情形之一，即“利用小桥进行牵拉、吊装等危及公路桥梁安全的施工作业的”，且交警部门查明其违法行为并未对桥梁造成损害，但其行为对桥梁和道路的通行活动造成了严重的安全隐患，损害了公共利益和社会秩序这一受保护的法益，因此不得适用“轻微不罚”制度，最终被处以了两万元的处罚金额。由此可见，对公共安全和交通安全秩序的损害可以纳入危害后果的认定的范畴中。

参考文献：

[1]戴滢,黄梦颖,何申申.论不予行政处罚的适用情形——以“方林富炒货店案”为分析[J].改革与开放,2018(16):73-75.

[2]尹培培.不予行政处罚论——基于我国《行政处罚法》第27条第2款规定之展开[J].政治与法律,2015(11):149-160.

[3]李洪雷.中华人民共和国行政处罚法评注[M].北京：中国法制出版社，2021

[4]袁雪石.中华人民共和国行政处罚法释义[M].北京：中国法制出版社，2021

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[1] 参见中国社科院语言研究所：《现代汉语词典》，第七版，商务印书馆，1063页。

[2] 参见河南省濮阳市中级人民法院（2022）豫09行终75号行政判决书。

[3] 关保英：《持续状态的行政违法行为研究》，载《社会科学》2011年第8期。

[4] 参见辽宁省灯塔市人民法院（2020）辽1081行初57号行政判决书。

[5] 参见河南省信阳市中级人民法院（2020）豫15行终31号行政判决书。

[6] 《刑法》第二百六十四条：“盗窃公私财物，数额较大的，或者多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”

[7] 参见广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初1号行政判决书。

[8]时晓凤：《行政处罚中的“首违不罚”制度研究》，天津师范大学硕士学位论文，2022年3月。

[9]中华人民共和国最高人民法院（2021）最高法行再248号行政判决书。

[10]转引自河北省交通运输综合执法监督局：《关于2022年度交通行政处罚典型案例的通报》，河北省交通运输厅2023年2月15日资讯。