论“三权分置”模式下土地经营权流转问题

江莲

【摘要】农村土地改革始于家庭联产承包责任制，经过四十多年的发展，相关的政策和法律规定等已经有了非常大的变化。随着土地改革的不断深入，土地制度日益完善，针对土地相关的学术探讨也在日益增加。当前，我国实行三权分置制度，即土地所有权、土地使用权、土地经营权三权分置。该改革的重点是进一步促进土地经营权的适用，使得农地得到更好的流转。但针对土地经营权流转所涉及到的一系列法律相关的问题，现有的立法还存在很多的缺漏。通过梳理现有规定可以看出，民法典物权编中，仅仅只设置了五个条款来对出让土地经营权定义、设立、流转及登记等问题进行规定，且条文的内容相对比较粗糙。因此，关于农村土地经营权流转方面的相关制度发条还需要进一步完善。

【关键词】：农村土地制度；三权分置；土地流转

一、三权分置及土地经营权流转问题的概述

（一）三权分置背景及内涵

新中国成立以来，中国共产党坚持马克思主义与中国国情相结合，走具有中国特色的中国特色社会主义道路。从新中国成立初期的单一的所有制，到改革开放初期开始的土地所有权和承包经营权分离的两权分置，再到现在的土地所有权、承包权、经营权分离的三权分置。从实际出发探索出一条具有中国特色的农村土地制度改革道路。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央坚持从实际问题出发、以农民实际利益为出发点和落脚点，着力深化农村改革，强调要赋予农民更多的土地权利，保障农民更多的土地权益。党中央从土地的所有权、承包权以及经营权三者之间的关系作为突破口，提出了“三权分置”的土地思想。2018年《农村土地承包法》、2020年《民法典》、2021年《农村土地经营权管理办法》等一系列农地制度相关法律政策公布实施，农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的土地制度逐渐完善1。

（二）土地经营权的内涵

土地经营权作为一种权利创设，是分置的核心，指农户将其基于成员权初始取得的集体所有的承包地的占有、使用和收益的权能的全部或部分让渡于他人，受让人取得经营农户承包地的权利；也就是说，农户的土地经营权既可以农户自己持有，也可以进行流转。土地经营权的流转方式有出租、入股、抵押、再流转或者其他方式。其特征主要内容如下：首先，土地承包经营权的主体是本集体经济组织的承包农户。其次，土地承包经营权的客体是集体所有或国家所有、由农民集体使用的农用地。最后，土地承包经营权的目的是在他人土地上从事农业生产。因此，我国土地经营权的实施，对于优化土地资源配置和提高劳动生产率，保障粮食安全和主要农产品供给，促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，推动农业农村现代化，健全城乡发展一体化具有重要意义。

二、三权分置下土地经营权流转存在的问题及分析

目前，我国针对农村土地出台了《民法典》、《农村土地承包法》、《农村土地经营权管理办法》等一系列法律法规，形成了一套土地法律管理体系。但在土地经营权流转问题上，还存在法律规定不明确、产权制度不明晰等法律制度方面的瑕疵，和流转合同签订不规范、超过承包期限等现实实施问题。这些问题在一定程度上打击了农户对土地流转的积极性，阻碍了土地流转的实施和土地资源的优化配置。

（一）法律制度方面的问题

1、土地经营权性质争议较大

虽然《民法典》和2018年《农村土地承包法》、2019年《农村土地经营管理办法》共同规定了“三权分置”模式下，土地经营权的基本框架，但均无对土地经营权性质的明确规定。因此，学界对于土地经营权的性质展开了广泛的探讨，其中主流观点有二:一是，认为土地经营权属于物权，即用益物权。理由是，在《民法典》中，关于土地经营权的部分被规定于物权编的用益物权，从立法者的角度出发可以认定土地经营权为用益物权。其次，土地经营权符合用益物权的主要特征，依据传统民法理论，物权可以分为自物权与他物权。而土地经营权重视对不动产的使用价值，是一种典型的他物权。

二是，认为土地经营权属于债权。理由如下：首先，土地经营权的流转方式中出租、入股等，具有债权色彩，故而应把土地经营权定性为债权；其次，土地经营权是根据当事人双方签订土地流转合同产生的，权属应为债权；最后，从土地经营权的特征来看，其对抗性、时效性和可转让性，更符合债权的特征，且将土地经营权确定为债权对其设立模式、规则构造、对抗方式和融资担保产生体系影响，能够更好地发挥“三权分置”权利体系的制度功能和实践价值。

2、市场土地流转机制不健全

当前，我国土地经营权流转市场体系不太健全，虽然有些地区成立有土地服务流转中心，但缺乏科学的、统一的价格形成和调控机制，且土地流转工作繁杂、涉及范围较广、流转价格、流转期限的地区差异较大，尤其是土地经营权市场主体准入条件标准不明确、标准过低，流转价格的确定带有很大的主观随意性，很不规范，缺乏对土地经营权流转价格的合理定位【2】，同时国家没有专门的部门对承包权获取和经营权流转进行公证监管，缺少固定的常态化监察组织或部门介入到农地权力分配和流转过程中，

导致制定的价格普遍偏离农地的实际价值。同时，在实际流转中，因为没有足够大且可靠的信息平台供土地经营权人参考，致使土地多数只能在农村集体内部流转，灵活性较低，且消息闭塞。

3、农村集体产权制度不明晰

我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地经营管理办法》等均提到“农民集体所有”，农民集体是根据《宪法》、《土地管理法》所定义的概念，其核心是村农民集体，但也包括了村小组和乡农民集体，也就是说农村集体土地所有权的主体包括：乡(镇)农民集体、村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体。同时，在《农村土地承包法》第十三条中，村集体经济组织和村民委员会也可以作为农村集体土地的所有权人将土地进行发包，因此在相关的法律法规中，并没有准确规定农村集体土地的所有权人，那么在实际的土地承包中，土地的管理权很难集中。由于土地所有权不明晰、土地承包权实施不规范，就直接影响到作为农民集体之一的单个农民，再加上上述组织不具有法人资格，不利于土地经营权在市场的流通，不利于其财产权等权益的实现。

（二）实际流转过程中突显的问题

1、流转双方未签订流转合同或签订不规范

由于农户法律意识淡薄，对土地制度不太了解，，对于为什么要流转土地、怎么流转土地、流转后怎么保障自己的权利等等都缺乏细致的了解。再加上中国社会更偏向于人情社会，土地流转多发生在同村村民之间，很多人碍于情面很少会选择签订系统正确的纸质合同，多会选择口头协议，只口头约定即可，事后没有任何证明凭证；或者即便是签订了合同，合同内容不规范、缺乏必要的要件，法律效力不足，对双方的权益缺乏必要的法律保护，为日后的流转纠纷埋下隐患。而且《农村土地承包法》第四十二条和第六十四条虽然分别规定了承包方和发包方对土地经营权流转合同享有单方解除权，但在现实中很少人会了解这一制度，且由于大多数人土地流转后便认为后续事件与自己无关，缺乏对土地经营权流转后情况的监督，单方解除权的使用频率并不高，农户的相关权益保护力不足；或者权益受到损害也不知道如何正确解决，以保护自己的权益。

2、流转期限超越原土地承包期限

《农村土地承包法》第二十一条规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长”。但有的承包方不了解承包期的概念，认为土地给了自己就是自己的，不顾土地是否在承包期内，便将土地流转出去；有的承包户在承包的土地即将到期时，不通过发包方的同意，在受让方不知情的情况下，恶意将土地进行出租等，以至于产生很多人为的矛盾纠纷。再加上《民法典》只规定，流转期限在五年以上的土地经营权可以申请登记。因此，很多人为求方便决定不予登记，致使很多权属纠纷的解决取证困难，流转是否合法、期限是否届满都难以查询，土地纠纷得不到合适正确的解决。

三、完善我国土地流转制度的建议

完善土地制度主要从完善法律法规和规范现实实施两个方面入手，法律法规是实施的基础，实践是法律法规的延申，相互映照，方能促进土地经营权制度的完善。

（一）确定土地经营权的性质为用益物权

由于当前没有任何一部法律确切的表达土地经营权的权属，学界对土地经营权的权属争论不休。因此，完善法律法规首先就要确定土地经营权的权属，即确定土地经营权为用益物权。其理由如下：首先，从立法角度看，土地经营权是从土地承包经营权中分离出来的，而土地承包经营权在《民法典》中是作为用益物权规定在物权编的，土地经营权在物权编的用益物权中也有被提到，表明立法者也认为土地经营权属于物权，且属于用益物权。其次，从现实意义上看，提出土地经营权的目的就是，提高土地的利用率，促进农业生产发展，让农民获得更多的利益。而将土地经营权的性质确定为物权，并不违背这一初衷2。最后，既然提出土地经营权的目的之一是促进土地权利在市场上的流通，那么将土地经营权确定为物权，再通过登记等制度辅助，使得土地经营权变得稳定，对于金融机构来说，土地经营权的金融风险降低，其给予贷款的可能性更高，如此一来，土地的经济价值得到提高，土地流转更加频繁，更加符合土地经营权提出的初衷。

（二）完善土地经营权市场行为规制制度

为了促进土地流转，保护农户的权益，需要完善土地经营权市场行为规制制度，最大程度的发挥市场经济作用。首先，需要建立具体的土地流转标准，明确土地流转交易和流转主体的最低和最高流转面积，具体数值的确定应当因地制宜，根据不同地区的农业经营环境、生产力水平、经济水平等，以及不同的农业经营主体设置不同的标准区间，以在土地流转制度上实现实质公平；其次，应当建立土地经营权市场行为监督制度，积极鼓励对土地经营权市场中强迫交易、行贿受贿、串通投标、改变土地用途等不规范行为进行举报，便于及时发现并依法处置不规范行为，防止破坏土地、损害农户利益的行为的发生，为土地经营权流转提供良好的市场环境；最后，应当建立信用水平评估平台和流转风险防范机制，创立土地制度中的“失信者名单”，预防风险的发生，以减少土地经营权市场交易主体所遭受的损失。同时还应当制定违反土地流转标准所受处罚制度，增加市场主体违反标准的成本，保护农户权益，防止土地过度集中。

（三）细化完善产权制度

为了防止由于产权不明，造成的农户们权益得不到保障、土地搁置流转不通的情况，我们应当细化产权制度，明确权力范围。将土地产权细化到村，由村民们自己行使自己的权利，而村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的 基层群众性自治组织，所以将村民委员会作为农村集体土地所有权代为行使的主体，通过立法让其成为行使土地所有权的唯一主体，拥有发包土地的管理权，以实现让农户自己行使权利的目的，从而规范土地承包经营权的实施。而农村集体经济组织和村民小组作为农户参与本村事务的组织，可以对村民委员会的工作进行监督，以防止村民委员会滥用权力，加强农民与集体之间的联系，使农民多途径地参与到集体表决中，以更好的保障自己的权益。

（四）加强对于土地流转问题的普法教育

法律是解决纠纷的重要手段，因此要解决土地经营权流转问题，提高农民的法律素养至关重要。基层工作者是离农民最近的人员，也是最容易促进土地流转问题普法教育的人员，因此地方政府及相关部门应该组织基层工作者对土地流转相关政策的学习，加强基层工作人员对于土地经营权流转问题的了解，进而指导农民们的土地流转工作。同时，基层工作人员要加大政策宣传力度，普及相关的法律知识，让农民充分了解自己的权利义务，认识到土地经营权流转的优势与注意事项，以及土地流转为什么要签订书面合同、签订什么样的书面合同，如何在发生纠纷后保障自己的权益等等。如此在一定程度上能够预防土地流转中产生的口头协议、合同不规范等问题；在产生纠纷后，能够提高司法效率；保障农民的权益，推动农村劳动力的有效流动，促进农业产业结构的调整，推动农村现代化进程。同时积极鼓励各省（区、市）开展农村产权流转交易市场经验交流，研究创建一批示范市场，为其他农户土地流转提供借鉴，以提升整体建设运行水平。

（五）确立县级政府建立健全土地流转审核及公示制度

健全的土地经营权审核和公示制度不仅可以提高土地流转行为透明度，减少土地经营权流转纠纷，而且还可以提高土地流转效率。那么，要健全土地流转审核及公示制度首先，规定土地承包权的最高期限，设定土地经营权的最高期限不能超过土地承包经营权的最高期限，超出的部分无效的规则；建立健全土地经营权流转价格的评估体系，因地制宜确定土地经营权流转价格。其次实行土地经营权流转分级备案制度，将土地经营权流转合同、下级审核报告、农地使用情况等内容交县和乡镇街等基层单位审查，对于符合规则的土地流转予以备案，对于不符合规则的土地流转打回修改甚至不予备案，以此达到审核的目的；然后，建立土地流转交易平台，将备案信息进行上传，为土地经营权市场交易主体提供信息查询、对接交易等服务，提高土地流转的透明度和便利度，以最大限度地保护农民土地经营权流转收益，确保农民的土地财产权不受侵害。最后，推进土地流转方式向供给侧结构性改革方向靠拢，各地因地制宜建立具有自己特色的土地流转模式，形成具有特色的现代农业。

【注释】：

1.李晓田,石晶.“三权分置”下土地经营权流转研究[J].合作经济与科技,2023(24):177-179.

2.张海燕,李丽萍,朱永成.引导土地经营权有序流转 推动现代农业发展[J].农村经营管理,2023(08):29-30.

【参考文献】：

【1】李晓田,石晶.“三权分置”下土地经营权流转研究[J].合作经济与科技,2023(24):177-179.

【2】[2]王芹.当前农村承包土地经营权流转领域存在问题及对策初探[J].河北农业,2023(08):42-43.

【3】[3]李爱新.加快推动土地经营权流转 促进乡村产业高质量发展[J].农业科技管理,2023,42(04):44-47.

【4】[4]张海燕,李丽萍,朱永成.引导土地经营权有序流转 推动现代农业发展[J].农村经营管理,2023(08):29-30.

【5】王尚飞.“三权分置”背景下土地经营权登记的路径选择[J/OL].自然资源情报:1-7[2023-10-30].

作者：江莲，法学硕士，所学专业为宪法学与行政法学，硕士研究生。工作单位：武汉文理学院,政法学院法学系，助教。