整理自然资源  破解横河困局

陈怡

一、横河现状概况

1、地理区位

横河镇位于慈溪南部，北与城区浒山街道相接，镇域南三环以南部分划入市中心城区范围，西南与余姚市相邻。全域面积84.5平方公里，下辖1个社区、23个行政村。横河镇区位条件优越、交通便捷，杭甬高速慈溪连接线穿越镇域，距余姚北高铁站仅6.5公里，胜陆高架有机衔接杭甬高速和沈海高速，并且大大缩短横河与杭州湾新区的时空距离。

2、自然资源领域

横河镇山林面积广大，南部为翠屏山丘陵，山地面积3953.5公顷，占全域面积的46.7%，林业资源、矿产资源储量丰富。耕地总面积为1526.2公顷，占镇域总面积的18.1%。境内水网密集，水域总面积160.8公顷，占镇域总面积的1.9%，水资源较为丰富。总体上讲，横河镇自然资源禀赋优良，山水林田湖生态多样性较好。

3、城乡建设状况

横河镇以东横河冠名，镇域东横河以北为镇中心区建成区，建设尚未按规划实施到位，建筑形态为高密度低层建筑为主，夹杂低层工业厂房，现状总体呈现拥挤、秩序感不强。北部相士地、宜青桥、乌山三个村地处中心城区地界，部分已开发成城市面貌，部分为城中村。

其余行政村布局呈自然状态，村庄也有切割、侵蚀基本农田的情况。建筑风貌为自发性多样化拼贴，随着横河老百姓生活条件的改善，追求个性审美，引入花样繁多的建筑类型，总体风貌呈现破碎化、多样化，没有形成统一的形态、秩序以及对传统建筑风貌的传承，地域特征不明显。

4、社会经济状况

全镇户籍人口6.26万人，外来人口逐年增加，常住人口达10.68万人。经济发展良好，工业制造业发达，三大产业中，工业占了近六成份额，特别是轴承制造业享誉全国。近年来横河经济虽保持着良好的增长态势，但全镇生产总值在全市（不含杭州湾新区）中的占比有逐渐降低的趋势，从2009年的7.04%减少至2019年的6.23%，与观海卫、周巷、龙山等乡镇差距逐步拉大，老牌工业强镇的地位降低。

二、制约横河发展的瓶颈

横河地处城郊结合，服务业发展没有城区的先天优势。山地占据镇域近一半的面积，农业发展难以大行其道。三大产业中支撑横河经济发展的根本动力只能是工业。工业制造业是实体经济，以工业立镇是横河发展的根本之道，把工业搞上去了，横河的经济就上去了。横河镇地理位置优越，区位优势明显，自然资源禀赋优良，人力资源也极为丰富，工业发展势头近年来却有下降的趋势。究其原因跟横河的工业布局有着极大的关系。横河工业有两大特征：一是厂房“遍地开花”，二是企业“螺蛳壳里做道场”。横河工业的现状是村庄中有工业，厂房中有住宅，居住和生产杂糅共生；企业生产空间狭小且拓展困难，规模小、非正规化。这都是制约横河工业发展痹病。

这种工业布局形态导致的直接后果是横河优质企业、大企业外流现象严重。当企业发展到一定规模以后，由于村庄内空间已经无法满足其生产需要，而放眼全镇又没有专门的工业园区可以让其建设正规厂房，只能搬迁至其他乡镇的工业园区。第二，这种工业布局形态导致工业用地的价格暴涨，使企业的成本增加。由于没有大型工业园区，工业用地就成了横河镇的稀缺资源，工业用地的市场价格一路攀升，出现一、二级土地市场严重脱节的现象。近年在横河工业用地一级市场交易价格才70万/亩，而二级市场上已经疯长到300万/亩，个别甚至达到400万/亩。第三，这种工业布局形态让村庄变得不再宜居，环境不再优美，生活品质下降，损害了普通老板姓的切身利益。杂糅在村镇中的工业生产企业也给政府监管带来了一定难度，噪声染音、空气污染严重降低了村民生活品质，与我们追求向往的居住环境背道而驰。第四，这种工业布局形态也给村庄带来了严重的安全隐患。在村镇的工业厂房，大多为违法搭建的简易棚，消防、安全方面的隐患十分突出。

形成工业与居住杂糅的畸形状态的原因有二：一是个人建房审批和执法管控不严，个人建房的院子成了监管的盲区。企业一般都由家庭作坊成长而来的，改变住宅的部分功能，把一层用于生产，初步形成家庭作坊；当住宅一层的空间不满足生产需求时，在院子中搭建钢棚成了家庭作坊第一次扩大再生产的方法。二是全镇没有建成统一规划的工业园区或微小产业园。当家庭作坊无法满足生产需要时，横河的家庭作坊主普遍的做法是以自家住宅为中心兼并土地建设厂房。在这种不良风气下，短短十几年时间就造就了目前生产企业消防隐患突出、村庄居住环境无法改善的现状。

三、破解横河发展瓶颈的方法

1、开展村庄建设用地整理改造，是破解村庄与工业杂糅的有效办法。村庄的主要功能是居住，村庄中可以适当建设一些生活配套设施，但是在村庄中盖工厂或者居住与工业夹杂是不可以被接受的。

（1）严格管控个人建房审批。

一是调整个人建房面积审批政策，把该用的地用足，让老百姓真正得到实惠。现有的个人建房面积审批标准已经不能满足慈溪农村人民群众追求更加舒适的居家环境的要求了。《慈政办发

[2008]43号》文件对个人建房享受面积的规定，2~4人户95平方米，5人以上户是125平方米。根据在横河对个人建房的调查，150平方米左右是3-4人户合理的使用面积需求。脱离群众的实际需求，在享受面积上控制个人建房，只会让更多老百姓选择少批多建，最终无法确权的境地。

二是加强对房前屋后违建的监管，千方百计节约村庄中的建设用地，不该用的建设用地坚决不能浪费。在横河，住宅“正房”傍边常建有“偏房”，美其名曰住宅房前屋后的附属用房。横河建设用地中的建筑，住宅占1/2，房前屋后附属用房占1/4，工业厂房占1/4，房前屋后的附属用房浪费了大量建设用地。而很大一部分附属用房的实际功能是生产车间或外来务工人员的暂住房。

三是对农村宅基地进行规划，建设联排建筑，优化农村建筑布局空间，让违建没有“地方”产生。个人建房东西山墙两侧建房不会对主体房屋产生光照等影响，因此个人建房东西山墙两侧留太大的空间必然会引发违章建筑。院子面积也不能太大，满足基本农村晾晒、采光功能即可，面积太大也为房前屋后搭建钢棚的提供了可能性。

（2）加强执法监察力度，坚决拆除违章建筑。针对违法建设行为要“露头就打”，把违建消除在萌芽状态，营造强力控违的高压态势。发现违建立即予以制止，并且要消除违法萌芽。对建成的违建基础要予以彻底挖除，堆填的宕渣必须全部运出，硬化的地坪破碎后复耕。

（3）整理农村建设用地，优化居住空间。村庄要以居住为主要功能，与居住不相关的建筑类型应逐步退出。这些建筑主要有两类，一类是村庄内违法兼并土地的工业建筑，另一类是住宅房前屋后的附属用房。通过政策创新、措施创新，逐步将这些建筑腾退后拆除。这些腾退的建设用地在村庄中的可以安排个人建房宅基地，在耕地边缘的可以复耕后统筹建设用地指标。

（4）疏堵结合，建设村级小微工业园。绝大部分企业都是从家庭作坊中成长起来，可以这么说：村庄本身是孕育工业的摇篮。这既是事实，也符合工业发展的客观规律。所以我们在有序退出村庄内违法兼并土地的工业时也要给工业留有成长和发展的空间。通过建设用地整理，在建设用地占补平衡的前提下，对工业较多的行政村，在村庄边缘整理出合适的土地建设村级小微工业园。

（5）搬迁低效住宅，整合建设用地和耕地。早年由于城乡规划和土地利用规划的分离，村庄规划难以约束农村中的个人建房，出现不少切割、侵蚀和占用耕地的住宅以及零星分散的住宅。对这些住宅进行搬迁，整理低效建设用地，可以使建设用地和耕地都集中连片。

2、对影响整体布局的自然村进行整村搬迁置换土地。横河虽然在很多年前就已经完成自然村合并成行政村，但整体布局上，村庄还是呈原始自然状态分布。自然村的分散也让基本农田布局呈相对分散状态。整村搬迁的目的是整理整合土地、高效利用土地，以搬迁复垦建设用地面积大于新占耕地为原则，尽可能多的挖掘建设用地指标。

整村搬迁的同时打造具有横河地域特色的农村建筑风貌样板区，并以此为契机促成村落经济社会发展的新模式，最终达到一村成功，百村效仿的发展新格局。具体做法是借鉴国内成功案例，邀请知名建筑师，对搬迁的自然村进行小区块建筑实践，成功后向全镇推广。搬迁操作方式要区别于拆迁模式，可以借鉴大山村地质灾害避让搬迁的成功经验，既使搬迁的群众在居住环境上得到极大改善，也使搬迁群众在经济上获得补助，不至于做“亏本买卖”。同时政府也降低对资金的压力，达到群众利益、社会效益的双赢的局面。

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3、开展全域国土综合整治，挖掘建设用地指标。横河工业难以做大做强的主要原因是没有建设统一规划的工业园区，而没有建工业园区的主要原因是没有足够的建设用地指标。所以挖掘建设用地潜力是横河发展的最主要出路。通过调研，横河也有其他乡镇所没有的特点：山多。山多，废弃矿山也多。废弃矿山在地类上绝大多数是矿地，属于建设用地的范畴。历史上形成的废弃矿山目前的现状是违章遍地，垃圾、废旧物品堆放成山，宕底常建有石料加工场、混凝土或沥青搅拌站。是横河环境“脏、乱、差”的典型代表。根据2021年编制的《慈溪市横河镇全域废弃矿山地质环境综合调查报告》，横河镇域范围内共有未治理的典型废弃矿山46座，宕底涉及土地总计约3200亩，矿地建设用地面积约2000亩，若将这些无法利用的矿地建设用地复垦，根据基本农田占补平衡原则，从远期看可新增约2000亩的可调剂建设用地指标。开展全域国土空间综合整治，生态治理废弃矿山、复垦难以利用的矿地，既符合贯彻执行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念，恢复废弃矿山生态环境，从根本上改变废弃矿山“脏、乱、差”面貌，更能为横河挖掘出珍贵的建设用地指标。

四、破解瓶颈的契机和突破点

新一轮国土空间规划的重要性不言而喻，土地利用和城乡规划合二为一，它将确定横河全镇未来15年发展的深度和广度。而城镇开发边界的划定更是国土空间规划的重中之重，划入开发边界的区域是未来

15年着重要开发建设的区域，开发边界以外的将以保护和逐步退出为主。所以，谋划未来的发展之路，重要项目必须划入城镇开发边界之内。在国土空间规划的大框架下，矿产资源规划也在同步进行。矿产资源规划作为一个专项规划，它将确定横河未来矿产资源开采的总体范围和近期即将实施的具体开采区。如何将这两个规划更好地结合，共同为横河谋发展。这是我们思考的问题。

以国土空间规划和矿产资源规划编制为契机，以马堰、石堰一带开发为突破点，把握赢得横河发展的新机遇。放眼横河全域，目前面临着既定的永久性基本农田难以保全，现成可用的建设用地消耗殆尽，可挖掘潜力的区块细小破碎，且代价巨大。如何破解发展受限的困局？矿产资源规划给我们带来了好消息，根据宁波大市生态环境保护带布局，东起镇海，西至余姚的翠屏山脉区域将整体划入生态保护红线，未来15年该区域将不再新设建材石料矿。整个宁波地区将出现巨大的建筑石料矿缺口，而位于横河历石公路东西两侧的马堰村冷水湾、石堰村桃坡岭、石屋山、笔架山、老鹰山尖区块正好位于生态保护红线以外，符合设置大型矿山的条件，并且具有交通便利、可实施性强的优点。所以在本次国土空间规划编制中一定要将马堰、石堰矿区一带划入城镇开发边界，并将这一带纳入矿产资源规划中。

石堰、马堰矿产资源的开发将成为撬动整个横河未来15年发展的支点。据测算，该区域有矿产资源储量约1.1亿吨，可连续不间断开采20年。开采矿产资源的同时，还可新增土地面积约2000亩。这正好与全镇46个废弃矿山垦造耕地的面积相匹配，根据占补平衡原则，新增的2000亩土地可直接变成建设用地使用。远期来看，历石公路两侧马堰、石堰的矿地将连成整体，与目前的横河镇垃圾临时堆放点、现有环弛集团及周边厂区相结合，共同形成一个约3000亩的工业园区。

五、横河发展的关键环节和具体实施步骤

横河发展由5大核心环节组成。包括建设用地指标的获取、矿产资源开采、工业区开发、资金筹措和村庄整理。这虽然是一个展望15年甚至更长的长期实践过程，但在实施过程中也要抓住主要矛盾，力争短期见成效，长期发展上台阶。5大环节中，建设用地指标获取、矿产资源开采和工业区开发是三个重要环节，且三者都是一项长期工作，对2000亩矿地进行复垦和对2000亩矿山开采并建成工业区都不是一朝一夕能够完成的。因此开展工作必须注意方式方法，用少的投入，早出成果。工作的总体思路：一是工业区选址先规划后根据获取的建设用地指标的情况逐步实施；二是建设用地指标挖掘根据可造地规模，由大到小、由易到难进行；三是开发工业园区地块选择根据实际可行性情况先易后难推进。具体操作方法：建设用地指标获取可由几个相对较大且集中连片的废弃矿山治理入手，如横童公路沿线几个废弃矿山垦造耕地后可迅速获取近500亩的建设用地指标；矿山开采可由石堰清明山、知了山和龙船山入手，此处大部分矿地已经整平，开采的矿产资源量不多且可以快速进入工业区建设阶段，力争二年完成开采计划，三年内建成500亩的工业区块，达到短期见效的成果。

横河的发展是一盘“大棋局”，46个废弃矿山矿地垦造耕地获取建设用地指标是基础；历石公路两侧马堰、石堰矿产资源开采是切入点；矿地综合利用开发成工业区是第一目标；矿产资源和工业用地收益是保障；村庄整理建设美丽横河是第二目标。通过这五大的核心环节环环相扣，破解横河发展难题，共同致力于把横河打造成经济富裕、环境优美的实力乡镇。项目启动后横河镇每年的矿产资源收益和工业用地出让受益将达2亿元。“钱袋子”丰满了，村庄建设用地整理改造、村庄违建企业有序退出和自然村搬迁等村庄整理项目将顺利开展，随着矿产资源开采，矿地被整理成大中型工业园区，整个横河发展的“大棋局”就活了。