后扶贫时代扶贫资金绩效评价指标体系构建

肖梅

摘要：经过多年的发展，我国市场经济建设已经取得了一定的成绩，对开展扶贫资金审计工作提出了更高的要求。绩效审计工作对财政扶贫资金作用的发挥，有着非常重要的作用，需要最大限度地保证扶贫资金绩效审计的质量。在当前扶贫资金使用的过程中，还存在着资金使用效率不够高的问题。为保证我国经济实现更好的发展，就需要政府对扶贫资金绩效审计工作给予足够的重视，为“精准扶贫”政策的落地落实带来有力的支持。

关键词：后扶贫时代；扶贫资金；绩效评价；指标体系

引言

为提高财政资源配置效率和使用效益，2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“花钱必问效，无效必问责”的财政资金绩效评价新理念，同年印发《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出财政科研项目依据任务书，开展分类综合绩效评价，推动项目管理从重数量和过程向重质量和结果转变并要加强绩效评价结果的应用。科研项目绩效评价开展两年多来，取得了一定的成效，但尚未达到预期目标，有进一步完善和提升的空间。

1财政专项资金绩效评价的研究背景

财政专项资金是指上级政府部门拨给当地政府部门，主要用于社会管理、经济建设、政府补贴等指定资金，由当地政府部门合理安排与使用。财政专项资金只能用于指定的渠道与项目，并独立核算与记录，最终服务于社会大众。绩效最早应用于投资项目的管理中，随着社会经济的发展，其在人力资源管理中也得到了广泛应用。绩效通常用于对某个人、单位、项目的行为评价，包括能否达到预期目标、最终的结果等，其有积极的促进与激励作用。财政专项资金的绩效评价涉及政府管理人员、财政预算人员在具体工作中产生的效益与结果，以及不同单位与项目工作人员在实际工作中的目标与内容。以某省专项基础建设工程为例，其财政专项资金的绩效评价主要是对相应的建设项目的支出费用、执行情况等进行评价，并进行适当的调控、监督与管理，最终保障建设项目在规定的时间内完成，且保障其质量与安全。对于整个财政专项资金，需要在最开始的拨付支出环节就进行绩效评价，这样才能保障财政资金落到实处，用于真正的项目建设，达到最初的目标要求。如果出现偏差与问题，还可以进行及时调整与完善，要求相关部门遵循相应的流程与规范，确保资金效用最大化。

2财政扶贫资金绩效审计工作的重要意义

随着我国经济的高速发展，绩效审计工作对扶贫资金的应用提出了更高的要求。为了实现财政扶贫资金的高效利用，就需要从国家金库到受益者流转的过程中，建立一套标准的资金流转流程。由于财政扶贫资金具体流程相对复杂，一旦任何一个环节中出现了问题，就会对审计效果造成直接的影响，如扶贫资金去向不明、资金落实不清、资金霸占现象等。通常情况下，这些问题的出现是由某些环节出现问题所致，对扶贫资金的利用率低下会造成比较大的负面影响。我国财政审计部门具有一定的综合协调能力，具有监督扶贫资金流向的作用[1]。通过开展绩效审计工作，可以提供更好的解决方法，更好地掌握和满足我国贫困地区群众的基本诉求，能够将各种“精准扶贫”政策有效落实到位，提升对各种资源的利用率，努力帮助贫困地区人口脱贫致富。此外，在开展绩效审计工作的过程中，还应该认真做好审计结果的公布工作，让审计结果变得更加透明，群众可以及时掌握国家资源的利用情况。

3财政专项资金绩效评价存在的问题

3.1绩效管理机制不健全

当前，有些分管财政专项资金的绩效考核部门尚未构建完善的绩效管理机制，也没有在绩效管理机制运行过程中确定绩效评价工作内容和工作目标，甚至直接将绩效评价工作看作是有关财政专项资金应用的验收模式，其没有将绩效评价工作与财政专项资金的流转过程进行关联。同时，很多行政事业单位未能在内部构建健全的绩效评价机制，难以依据自身财政专项资金应用情况对相关部门或人员进行绩效评价，这就导致绩效评价工作相对单一，从而演变成由财务部门或预算机构进行负责。而这些部门的工作人员可能缺少财政专项资金应用方面的专业知识，以至于工作效率逐渐低下，工作质量不断降低，对相关项目的运行容易产生消极影响。

3.2人员能力不足

财政专项资金绩效评价工作主要依托于人力完成，因此人员的专业素质与能力水平将直接影响评价工作的质量与效率。然而，受各种因素的影响，实际工作中还存在人员能力不足的问题，主要表现在以下方面。第一，我国财政专项资金绩效评价本身就起步较晚，发展缓慢，尚未建立完整的评价体系，评价方式也较为单一，这导致绩效评价工作效率低下，很难发挥最大的价值与作用。制度体系缺失更无法引起工作人员的高度重视，难以规范与约束工作人员的行为。第二，很多项目单位的工作人员对专项资金绩效考评的认知不足，重视程度较低，再加上缺乏宣传引导和专业人员的培训教育，无法组建一支高素质的评价人员队伍，因此在实际工作中只重视项目建设的相关内容，忽视了专项资金的绩效评价工作，最终引发了各种问题。

3.3绩效评价指标不科学

加强财政专项资金的应用效果，需要以科学的绩效评价指标为基础，只有这样才能确保绩效评价工作的科学性和有效性。但是，当前有些部门财政专项资金的应用尚未结合实际需求进行合理设置，对应的绩效评价指标体系也没有进行构建，这就导致绩效评价工作变得没有依据，无法明确绩效评价具体要求和内容，难以有针对性地解决财政专项资金使用的监管和控制问题，从而导致相关部门难以及时了解和掌握财政专项资金的应用数据和资料，这一定程度上影响了绩效评价工作的质量和效果，进而影响了财政专项资金的应用效益。

3.4评价结果应用的作用不明显

财政科技资金绩效评价结果的应用应该在提高财政资金管理效率、使用质量以及资金分配结构优化等方面起到重要作用，但实际情况是评价结果的应用和预期的效果相去甚远。没有将评价结果很好地应用到相关的财政科技资金使用管理、日常管理工作中，也无法通过评价结果督促管理人员、相关部门来进行财政科技资金使用的整改与完善。财政科技资金绩效评价结果的应用缺乏规范、科学的机制，对评价结果相关信息的公开方式、内容及范围等不规范，随意性大，通常情况下由被评对象的主观意愿决定。《中华人民共和国预算法》中明确指出:各级单位或部门必须从年度经济社会发展、国家层面宏观调控以及跨年预算平衡、应参照上一年度资金预算执行情况、绩效评价结果,且需征求多方意见的基础上才能着手编制下一年度的预算。但在实际操作上很多单位或部门在下一年预算编制、资金安排中,没有参考上年度绩效评价结构对预算总额调整幅度进行合理控制,绩效评价结果的应用基本止步于结论的形成，财政科技资金绩效评价就失去了意义。

3.5存在绩效管理审计指标不确定的现象

绩效管理评价指标是反映绩效目标完成情况的重要依据，近年来年初制定预算资金绩效目标、年末进行预算资金绩效评价的过程已建立，指标的选取主要来源于上级财政部门，虽不能全面涵盖，但实际上已基本形成并逐年完善。但对绩效管理指标的审计体系并未建立，这就对提高绩效资金管理水平造成一定的阻碍，究其原因在于：第一，审计体系并未建立。为提高预算资金绩效管理，考核预算资金绩效管理是否达到预期效果，需要设计针对性强、可操作性强的审计指标。但实际上由于绩效管理全面开展的时间还不够长，到底应该以财务指标作为具体审计内容，还是应该以经济业务指标作为具体审计内容，还是以经济责任等其他内容进行审计，相对应的审计指标体系的建立仍无法依从某个导向性的原则进行确定。第二，单位内部审计开展情况一般，预算单位内部的审计人员配备大多并不健全，内部人员除本职业务外并没有足够精力参与绩效审计。第三，绩效审计政策制度尚不健全，缺乏政策执行的考核指标。财政资金的下达具备很强的政策性，但具体到绩效审计的相关制度有待加强，制度不仅仅指国家层面的准则和制度，还包括预算单位各个层面的具体规范。第四，在进行审计过程中参与预算绩效审计的人员很多来源于会计师事务所，他们对于政府事业单位的财政预算资金领域并不完全熟悉，对于具体业务更是不够了解，审计结论有待确认。

4后扶贫时代扶贫资金绩效评价指标体系构建思路

4.1建立健全审计制度体系

为进一步提升扶贫资金绩效审计质量，我国各级政府应该建立健全的审计制度体系。我国审计部门在开展审计工作的过程中，发挥着主导性的作用，而且是建立在各种法律法规基础上的，接受上级部门的指导和监督。各种绩效审计工作只有得到法律的保障，才能保证各项工作有法可依，保证各项审计工作开展的规范性。针对当前财政扶贫资金绩效审计工作开展中的不足，应该给予足够的重视，认真做好各种审计制度体系建设，对各种审计工作及时进行调整，对扶贫资金流向和使用情况及时进行公开，保证财政扶贫资金绩效审计质量。此外，应该认真做好审计结果的公开工作，保障群众的知情权，让群众主动参与审计监督工作，了解扶贫资金使用对象的实际情况以及各项具体的审计工作内容。通过实施这种工作策略，可以有效避免地方政府对扶贫资金私占、资金去向不明等情况的发生，保证财政扶贫资金的绩效审计质量。

4.2明确做好事前绩效评价，提升优化资源配置工作

需要明确好绩效目标开展之前的绩效评估，要做到事先评估好项目之后，再开展相关工作。各项资金在具体使用过程中，需要相关部门提前进行审核分析研究，根据实际情况制定好分配目标之后，再下达任务，相关管理人员需要结合当地农村的实际情况，将各个方面的预算绩效目标进行上报，这些指标都需要结合不同资金的投向进行合理设定，尤其是有关农民群众切身利益的项目资金，需要有针对性的设置满意度和具体指标。在设置绩效目标的过程中，需要结合相关的实际规划，按照常规的流程进行办理。此外，对于新出台的具有重大影响力的项目从设立到资金投入、项目目标、项目方案以及资金使用等方面进行评估，最后的评估结果需要作为预算申请的主要条件，这就是实现涉农资金科学管理的一个非常重要的路径。

4.3加强顶层设计，抓好落实

全面实施预算绩效管理首先需要加强顶层设计。在全面实施改革开放40年之后，我国经济和社会发展取得了全世界瞩目的成就，但是也应当清醒的认识到，掣肘发展的因素越来越复杂，一些深层次矛盾越来越突出，利益固化的藩篱也在形成。要实现经济和社会的可持续发展，只有从源头上解决问题，在重点领域取得突破，尤其是国家层面的法律法规、机制体制、政策制度建设。只有加强顶层设计，并抓好落实，才能革除弊病，财政资金全面绩效管理才能落到实处，才能最大限度的发挥好有限财政资金对经济和社会建设的支撑作用。

4.4明确资金的分配以及统筹好整合机制

相关的管理人员需要明确资金的分配以及统筹好整合机制，确定好资金的分配权限，需要由当地的财政部门和市县委农工委等部门进行共同讨论，财政部门需要负责资金的具体下发工作，体现涉农资金的管理工作的规划性。与此同时，政府部门还需要不断的发挥出自身的主观能动性，在涉农资金的具体使用过程中，结合实际的规划，主动承担主体责任，真正的做到“多个渠道引水、一个龙头放水”的涉农资金投入新格局。农村地区的下级领导人员需要及时的落实好上级所指派的各种任务，将财政涉农资金做到及时分配，合理安排资金的支出工作，这样才能有效实现资金的合理利用，促进农村经济的可持续发展。

4.5加强财政资金绩效监督

地方各级党委政府及其财政部门应当按照党中央国务院要求，大力推进绩效信息公开，主动在媒体上向社会公开重要绩效目标、预算安排以及绩效评价结果，自觉接受人大和社会监督。审计机关要依法对预算绩效管理情况进行审计监督，监督预算执行情况和其他财政收支情况的真实性、合法性和效益性是审计机关的法定职责。真实性和合法性审计都是为效益服务的，从这种意义上讲，绩效审计应当成为预算执行审计的核心目标。

4.6推进绩效评价结果的应用

财政科技资金绩效评价结果应用是绩效评价的最终目的，是绩效评价工作的核心，是财政部门安排财政科技经费预算、政策调整和后续支持的重要依据；绩效评价结果要与项目单位及项目责任人的业绩考核挂钩；要与以后年度的财政科技资金拨付挂钩；与再次申请财政科技资金关联。进一步强化绩效评价结果的应用，关键在于建立基于绩效评价结果的奖惩与问责机制，建立绩效评价结果反馈机制。要畅通及时将专家评价意见和建议反馈给科技项目承担单位管理部门、项目负责人和科研人员的渠道，有利于通过改进提升创新绩效。

4.7加强人员培训

要想保障财政专项资金绩效评价工作科学合理开展、结果准确真实，需要提高相关人员的重视程度，加强人员培训，使其认识到绩效评价工作的重要性，这样才能加快发展步伐，具体策略如下。第一，当地政府部门要积极利用各种传媒工具加大宣传与引导，如利用电视、公众号、官方网站等定期披露专项资金绩效评价结果，公示项目建设内容、过程，让公众作为监督者、评价者提出自身意见，发表自身观点，从而引起全社会的高度认知。再将有建设性的意见反映给上级部门，做到具体问题具体分析，完善与调整绩效评价体系。

结束语

现阶段，我国相关部门财政专项资金绩效评价工作的实施还存在诸多问题，绩效管理机制有待完善、绩效评价指标缺乏科学性、绩效监管模式有待健全、绩效评价结果的应用有待加强，这些问题如果得不到有效解决，势必会降低绩效评价机制的应用效果。因此，相关部门应结合政府政策和自身情况构建财政专项资金绩效评价制度，针对实际工作中存在的问题，探索和创新工作方法，在绩效管理机制、绩效评价指标、绩效监管模式和绩效评价结果应用等方面进行优化和改进，从而确保绩效评价工作的有效开展。

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基金项目：四川旅游学院校级科研项目：精准视角下扶贫绩效模糊综合评价（2020SCTU17）